理顺四个关系  树立四大理念

努力开创政府采购工作新局面

——钱巨炎同志在全省政府采购工作会议上的讲话

2008年6月11日

同志们：

这次全省政府采购工作会议是在全国人民全力以赴抗震救灾，全省上下深入学习贯彻党的十七大和省委十二届二次、三次全会精神的关键时期召开的。这次会议虽然时间很短，但内容丰富。接下来，金慧群同志将作工作报告，并具体部署下一阶段工作；部分市县还将作经验介绍。希望大家聚精会神，开好这次会议。

经过近十年的探索和努力，尤其是《政府采购法》颁布实施后的近五年来，全省各级财政部门和集中采购机构在各级党委和政府的领导下，围绕中心工作，坚持改革创新，在理顺管理体制、完善监督机制、建立健全制度、扩大采购规模和加强内部管理等方面都做了大量的卓有成效的工作，政府采购的内、外部环境发生了根本变化，政府采购制度已由初创起步阶段进入到了全面发展阶段。站在新的历史起点上，我们要深刻认清形势，总结经验，全面深化政府采购改革，努力开创政府采购工作新局面。为开好这次会议，下面我代表省财政厅党组先讲几点意见，供大家参考。

一、全面把握形势，提高深化政府采购制度改革重要性和紧迫性的认识

1999年启动政府采购制度改革时，政府采购工作是“一难、二苦、加压力大”，但又特别有意义。十年后的今天，改革的形势和环境都发生了很大变化，经济社会发展的历史阶段、完善公共财政体系等都对我们提出了更新更高的要求，政府采购已进入改革攻坚期与问题多发期并存的关键时期，需要我们全面把握形势，提高对深化政府采购制度改革重要性和紧迫性的认识，深化改革，加快推进全省政府采购工作。

（一）经济社会发展进入战略机遇期，

党委和政府对政府采购工作提出了新要求

十年来，我省政治、经济和社会发展都发生了显著变化，经济改革向纵深推进，政治改革迈出了新步伐，文化体制进入大发展、大繁荣时期，人民生活水平普遍提高，2007年，全省国内生产总值（GDP）达到了18640亿元，人均GDP已经接近5000美元，人均城镇居民可支配收入达到20574元，人均农村居民纯收入达到8265元，远远高于全国平均水平；财政总收入为3240亿元，列全国第四位，其中地方财政收入1650亿元，为全国第五位，我省经济社会发展进入了一个重要的战略机遇期。浙江到了这个时期，我们政府包括财政和其他部门所遇到的问题、感觉，与人均GDP只有2000美元左右的省份肯定是不一样的，所以现在国家对许多综合改革，包括城乡统筹改革等，都希望我们浙江先行一步，就是这个道理。因为我们现在碰到的这些问题，一些西部省份都还没有碰到。我们率先改革，可以为全国其他地方的改革积累一些经验，少走些弯路。

党的十七大报告指出，要“围绕推进基本公共服务均等化……，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，……实行有利于科学发展的财税制度”；要“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。……扎实推进惩治和预防腐败体系建设”。以及温家宝同志在今年的政府工作报告中也强调，“要从根本上加强制度建设，规范财政转移支付、土地和矿产资源开发、政府采购、国有资产转让等公共资源管理”。省委、省政府紧紧抓住当前这个战略机遇期，提出了“创业富民、创新强省”总战略，在全面改善民生，促进社会和谐，推动经济又好又快发展等方面作出一系列重大决策。中央和省委、省政府围绕完善公共财政体系和反腐败斗争，对深化政府采购制度改革提出了新的更高的要求，全省各级财政部门和政府采购系统要认真学习，深刻领会，提高认识，为今后工作一个时期深化政府采购制度改革打下扎实的思想基础。

（二）完善公共财政体系，对深化政府采购制度改革提出了新任务

近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，全省各级财政部门解放思想，与时俱进，不断创新理财思路，全面推进以部门预算、国库集中收付、政府采购和绩效评价为主要内容的公共财政支出管理体制改革，“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的预算管理改革试点迈出新步伐，公共财政体制改革取得阶段性成果，公共财政体系框架初步建立，初步实现了建设型财政向公共财政的历史性转变，这为下一步深化政府采购制度改革奠定了基础。在新的历史时期，按照科学发展观的要求，积极实施“创业富民、创新强省”总战略，无论是加强和改善财政宏观调控，推进经济结构调整和发展方式转变，促进经济又好又快发展；还是深化财税改革，完善公共财政体系，构建有利于科学发展的财税制度；以及大力推进依法理财，加强科学化、精细化管理，不断提升财政管理水平，都对深化政府采购制度改革，推进政府采购工作提出了新任务。

因为政府采购制度改革是我们公共财政改革的一个重要的组成部分，无论是部门预算改革的深化，还是国库集中支付改革的推进，都跟政府采购密不可分。部门预算要细化，政府采购预算首先应细化，没有采购预算，你就不能采购；国库集中支付有了政府采购，就完成了一大块任务，因为国库集中支付主要有三大块内容，一个是工资支出，一个政府采购支出，另一个就是目前正在试行的公务卡制度中的差旅费支出，而政府采购范围最大，包括各种货物、服务和工程，因此只要政府采购规模扩大的话，对国库集中支付改革就是一个很大的、很有力的促进。因为有了政府采购的话，国库集中支付相对就比较简单、安全，通过政府采购确定中标供应商后，财政资金就可以直接支付到供应商。所以下一步我们要按照“三个子”的要求，加强财政综合管理改革，政府采购将承担着一个很大、很重要的任务。

（三）政府采购改革进入新阶段，面临着新机遇和新挑战

经过十年的改革和发展，全省“财政统一管理，监察、审计专业监督和行政主管部门分工监管相结合”的政府采购监管体制基本形成并有效运行；财政部门和集中采购机构“管采分离”的格局基本建立并运行良好；以《政府采购法》为核心、其他法规制度相配套的政府采购制度框架初步形成，依法采购、依法监管已成为共识；政府采购从单纯作为治理腐败的一项重要手段，逐步演进为公共财政体系和政府宏观调控政策的一项重要内容，政府采购的政策功能初步显现；政府采购规模快速增长，从改革之初的18亿元扩大到2007年的330亿元，规模效应日益明显。全省政府采购制度改革已完成初创起步阶段，进入了全面发展的阶段，全面深化和推进改革的时机和条件基本成熟。

而随着改革的逐步推进，在一些浅层次问题已经解决的同时，一些深层次的问题却将逐渐暴露，尤其是触及到一些部门和单位的核心利益时，改革难免会陷入胶着状态，进入攻坚阶段。一方面，公开透明的市场竞争机制初步建立，供应商的法律意识进一步加强，但一些采购单位和人员传统采购习惯和意识一时又难以彻底改变，因此这个时期供应商的质疑投诉会比较集中，甚至成倍增长，这是政府采购改革发展的内在规律；另一方面，改革初期建立的一些制度办法和工作机制，在这个时期也会逐步进入“疲劳期”，如果监督不严或不及时加以完善，极易被个别人员利用而成为案件多发期。因此，新时期改革的任务将更加艰巨和复杂。

与此同时，随着我国全面履行加入WTO的承诺，政府采购对外交流合作不断深入，国际一体化进程也不断加快，我国加入WTO《政府采购协议》（简称GPA）的谈判已于去年底启动，从趋势看，加入只是时间、范围大小和门槛高低问题。作为我国东部地区9个省市的牵头省份，就要求我们利用加入前有限的几年时间，积极发挥政府采购的政策功能，大力培育和支持本土企业，提高企业国际竞争力，并按国际化、一体化的思路和要求，尽快完善政府采购相关制度，以新的姿态迎接挑战。

二、正确处理好四个关系，进一步深化政府采购制度改革

政府采购制度改革不仅是一项财政管理制度改革，也是一项重要的经济、政治任务。省委、省政府十分重视政府采购工作。1999年，省政府正式建立政府采购制度，拉开了全省政府采购制度改革的序幕。2006年，省政府就进一步深化政府采购制度改革，全面推进政府采购工作提出了明确意见，对今后一个时期全省政府采购制度改革的目标和任务等作了全面部署。回顾总结这些年来全省政府采购制度改革的历程，我们要在十七大精神指引下，解放思想，正确认识和处理好四个关系，着力解决长期存在于改革中的一些深层次矛盾和问题，解决影响科学发展的一些模糊思想和观念。

（一）坚持公共财政改革方向，正确认识和处理好财政管理改革与政府采购制度改革的关系

政府采购制度不是一项简单的“购买制度”，而是一项重要的财政支出管理制度，是公共财政的重要组成部分。从政府采购的角度讲，部门预算主要解决“该不该买和买多少”的问题，政府采购主要解决“由谁买和如何买”的问题，国库集中收付和绩效评价主要解决“向谁买和买得怎么样”的问题，这几项改革各有侧重又互为一体，是一个事物的几个阶段和过程。总的就是从预算源头上把住采购项目安排的合理性，从采购程序上监督采购行为的规范性，从支付渠道上控制财政资金的使用方向和效果。从这个流程中我们也可以看出，政府采购是整个财政支出管理中不可缺失的一环，如果缺失了政府采购，财政支出管理制度改革的任务就无法完成。

坚持公共财政的改革方向，就是要把政府采购制度纳入财政体制和行政体制改革的大背景下来思考、来推进。一是政府采购改革必须服务于公共财政改革的基本目标，与其他财政支出管理改革相配套和衔接。一方面，要通过政府采购，引入市场竞争机制和建立商品价格信息库，使预算编制更细化、更科学，财政支出更合理、更高效，为深化部门预算和国库集中支付改革奠定基础；另一方面，要通过编制政府采购预算和政府采购资金的国库集中支付，扩大政府采购规模，促进政府采购工作。二是深化政府采购制度改革要有利于提高行政权力运作的透明度，降低政府行政成本，从制度上遏制政府工作人员腐败。各级财政部门要统筹协调，按照公共财政“三位一体”的要求，整体推进以部门预算、国库集中收付、政府采购、绩效评价为主要内容的财政支出管理制度改革，发挥财政改革的整体效应；尚未实行国库集中支付改革的市县，也要按照政府采购法的要求，全面编制政府采购预算，对采购资金实行财政直接支付。

（二）坚持“创新创业”，正确认识和处理好政府采购长远目标与近期任务的关系

政府采购改革从短期讲，是规范政府“化钱”的行为，促进廉政建设；从长远看，是促进宏观调控目标的实现，完善社会主义市场经济体制。今年4月，省政府出台了政府优先强制采购节能环保和自主创新产品制度，强调要通过建立全面、科学的政府采购制度，发挥政府采购的政策功能和职能作用。这是全省各级财政部门和政府采购机构近期的一项重要任务，大家要围绕实施“创业富民、创新强省”总战略，深刻理解政府采购支持节能环保建设、促进自主创新和经济社会协调发展的重要意义，牢固树立采购“国货”的意识，逐步将政府采购工作的重心从规范财政支出行为、提高资金使用效益为主，转向发挥政府采购政策功能和市场导向作用上来，积极完善和落实有利于企业自主创新、节能环保，有利于增强企业的社会责任，有利于中小企业发展等各项政府采购政策措施，自觉实现政府采购改革的长远目标与近期任务的有机统一。

（三）坚持应采尽采，正确认识和处理好集中采购与分散采购的关系

政府采购由高度分散到高度集中，再由高度集中向分散和集中相结合的模式过渡，这是世界上大多数国家政府采购制度改革和发展的一般规律。2002年，我国在改革试点的基础上，学习和借鉴欧美主要市场经济国家的经验，提出实行“集中采购和分散采购相结合”的政府采购组织模式，这是符合我国国情的。政府通过集中采购，有利于形成政府采购的规模优势，降低采购成本，也有利于发挥和落实政府采购的政策功能，加大对政府采购的集中监管，为其他采购模式提供良好的示范作用；通过分散采购，有利于发挥各基层采购单位的专业特长和主观能动性，充分调动采购单位的积极性和自觉性，有利于扩大政府采购的规模和范围。集中采购和分散采购各有利弊、互为补充，实行两者相结合的模式，有利于实现政府采购“扩面增量、应采尽采”的工作目标。

各地在确定政府采购目录和采购限额标准时，应遵循“集中采购目录范围应当与集中采购机构的执行能力相适应，分散采购的限额标准应当与财政部门的监管能力相适应”的“两个适应”原则，集中采购目录应当体现大宗性、通用性和社会关注的民生项目，分散采购目录和限额标准应当体现专业性、特殊性和抓大放小原则。但无论是集中采购还是分散采购，都属于政府采购范畴，都应当按照《政府采购法》的要求组织实施采购。将政府采购项目全部纳入集中采购目录，或全部纳入分散采购目录的做法，均不符合采购法的要求，也不符合国情、省情，要用科学的态度对待目录的确定，而且目录也不是一成不变的，随着改革的深入，目录范围可以调整，最终要实现全省的统一。

（四）坚持管采分离，正确认识和处理好集中采购机构与财政部门和其他监管部门的关系

坚持政府采购管理和执行相分离，即“裁判员和运动员”相分离，目的是要建立起有效的政府采购监督制约机制，这是政府采购改革的主要目标之一。财政部门和集中采购机构是政府采购一项工作的两个方面，各有分工，互有侧重，工作的目标和方向是一致的。政府采购法明确规定，财政部门是政府采购的监督管理部门，集中采购机构是政府采购的代理机构，但又不同于一般的社会中介代理机构，是政府所属的非营利事业单位；财政部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目活动；集中采购机构与其他行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。这些规定，既清楚地说明了财政部门作为政府采购监管部门与集中采购机构的关系，以及在政府采购改革中的地位和性质，也说明了其他行政机关或监督部门与集中采购机构的关系，以及集中采购机构与社会中介代理机构的关系。各地要统一思想，坚决贯彻，尽快建立“管采分离”的体制，健全公开透明的市场竞争机制和公正有效的监督制约机制，并通过这两大机制相互作用，最终实现政府采购长效管理。

这里需要特别指出的是，目前全省各地建立了“四统一”平台，我们认为这个平台应该是集中进行政府采购等公共资源交易活动的集中办事场所，公共资源交易管理机构的主要职能应该是对各交易机构的现场交易活动进行集中监管，并协调处理好各交易机构与有关行政监管部门的关系，而不是代替行政监管部门行使管理职能；交易中心应该是交易管理机构下属的服务机构，不应是采购代理机构，集中采购机构应当依法独立设置并独立实施采购，不应该是交易中心所属的一个部门或机构，否则将造成新的“管采不分”、“管办不分”，是改革的回头。

三、

牢固树立四大理念，努力开创政府采购工作新局面

政府采购制度改革十年的发展历程启示我们，这是一项长期的、复杂的、艰难的系统工程，不可能一蹴而就。当前，全省各级财政部门和政府采购机构要以科学发展观为统领，牢固树立“依法采购、廉政采购、科学采购、和谐采购”四大理念，把深化改革的目标、任务与解决当前的突出问题结合起来，立足当前，着眼长远，积极稳妥地推进政府采购制度改革，努力开创政府采购工作新局面。

（一）以政府采购法为基础，加强“依法采购”

2002年6月《政府采购法》的颁布，既是我国政府采购制度改革所取得的重要成果，也是政府采购实践的总结和提高，是依法行政方针在政府采购领域的具体体现，标志着我国政府采购改革事业走上了法制化的发展轨道。《政府采购法》实施五年来，全省各级财政部门围绕这一根本大法，又相继出台了一系列规章制度，极大地丰富了政府采购制度的内涵，有力地促进了政府采购管理的制度化、规范化，有效地提高了财政管理水平。古人云：理天下之财者法，守天下之财者吏也；吏不良，则有法而莫守；法不善，则有财而莫理。《政府采购法》在政府采购的方式程序、质疑投诉、监督管理和政策性要求等方面都作了明确规定，我们要进一步深入贯彻、严格执行，不断加强并真正做到依法采购。

加强依法采购，就是政府采购制度改革和实践必须坚持以《政府采购法》为基础，摒弃人治，强化法治，依法开展各项工作。加强依法采购，就是各采购单位和代理机构要认真学法、懂法，自觉依法采购，规范操作；财政等监管部门带头学法、执法，认真履行法律赋予的职责，依法监管，并把制度建设作为当前工作的重点，在实践中不断完善制度、丰富制度；各级财政部门和集中采购机构必须依法办事，尤其要认真对待供应商的每一个质疑、投诉，依法开展调查处理，切实维护供应商的合法权益，真正体现政府的公信力。加强依法采购，就是要准确把握政府采购各项法律、制度的精神实质，增强执法人员的法治意识，在改革实践中严格执行《政府采购法》和其他有关的法规制度，做到有法必依、执法必严、违法必究，确保政府采购制度的严肃性和权威性。

（二）以制度建设为抓手，强化“廉政采购”

“廉政采购”是政府采购的生命线，也是政府采购制度改革的原动力。推行政府采购制度的一个重要目标，就是要从制度源头上预防和治理政府采购过程中的各种腐败现象，包括“吃回扣”等各种商业贿赂问题，促进廉政建设。现在社会上有一种认识，认为“分散采购分散腐败，集中采购集中腐败”，因为政府采购确实是一个高风险的领域，政府采购集中采购工作的性质决定了政府采购的工作人员几乎每天要与供应商打交道，如果稍有不慎就有可能被不法供应商“拉下水”，因此无论是政府采购管理部门还是集中采购机构，我们都必须夹着尾巴做人，增强危机意识，始终绷紧廉洁自律这根弦，工作要如履薄冰、如临深渊，尤其是部门和单位领导，更要担负起“廉政采购”第一责任人的责任和使命，把这种责任和使命落实到每一个政府采购项目，用自己的实际行动来消除社会上对政府采购的一些错误认识，来赢得广大采购人、供应商以及社会各界对政府采购工作的信任。在廉政建设上，政府采购不能出问题，集中采购更不能出问题，也出不起问题。“廉政采购”必须常抓不懈。

强化“廉政采购”，关键要按照十七大提出的“更加注重治本、更加注重预防，更加注重制度建设”的要求，从根本上加强制度建设，从源头上铲除产生腐败的土壤和条件，做到标本兼治，综合治理，注重实效，着眼长效。通过政治思想学习和职业道德教育，切实提高采购人员素质，努力形成不想腐败的氛围；通过采购机构内部管理制度和内控机制建设，完善内部操作规程，建立健全采前、采中、采后相互分离、相互制约的采购管理和执行体系，积极创造不能腐败的条件；通过对一些重要岗位和关键环节的预防控制，加强监督检查和业绩考核，强化责任追究，严肃法纪，大力营造不敢腐败的声威。从而无论是主观意识上，还是客观环境上，在机制上和制度上，使我们的采购人员都不想腐败、也不能腐败，更不敢腐败，并自觉抵制各种腐败和贿赂行为，使政府采购真正成为“廉政采购”，成为一项“民心工程”。

（三）以信息化为手段，实现“科学采购”

政府采购不仅是一项管理制度，也是一门管理技术，具有很强的专业性和科学性。在政府采购工作中落实科学发展观，就是要加强政府采购的科学化、精细化管理，实现科学采购。科学采购，就是要用科学的理念指导改革实践，用科学的方法制定采购方案，用科学的标准评定采购项目，用科学的手段管理采购中的各项活动等。当前，要实现科学采购，关键是加快推进政府采购信息化建设，利用现代电子信息技术，探索建立统一的采购标准体系，实现政府采购管理和操作模式由传统向现代的“跨跃式”发展，切实提升政府采购效率和科学管理水平。

政府采购信息化建设是一项庞大的系统工程，覆盖到采购预算编制和执行、采购事项审批、具体采购活动组织、采购资金支付和采购资产管理等政府采购管理和操作的方方面面，以及各类政府采购当事人和相关的监督管理部门，不仅包括集中采购系统，也包括分散采购系统，还关系到建立全省乃至全国统一的政府采购市场问题，需要从全局的高度，统筹兼顾，协调推进。因此，政府采购信息化建设必须树立“一体化”的指导思想，坚持“全省统一领导、统筹规划、分级负责、共建共享”的原则，做到政府采购管理和执行平台的一体化、采购业务流程的一体化、技术和业务标准的一体化，为将来建立全省统一开放、透明有序的区域性网上政府采购市场奠定基础。

目前，省本级的政府采购信息管理系统已相继在省级采购单位、供应商和代理机构中全面应用，其中以采购预算执行管理为核心的内网管理系统已向温州市和湖州市推广试用，外网系统中的采购信息发布子系统已覆盖到全省各地。下一步，我们将有重点地选择一、二个市县进行外网系统的试点，先易后难，完善成熟后逐步向全省推广实施。全省各级财政部门和集中采购机构要树立“全省一盘棋”思想，结合“金财工程”建设，及早筹划，为政府采购信息化覆盖全省做好准备。我们也将按规定在技术、开发经费等方面给推广应用市县一定的支持。

（四）以采购人为本，促进“和谐采购”

以人为本是科学发展观的核心要求。根据政府采购法的规定，政府采购的主体是各采购当事人，政府采购的最终责任人也应该是各采购单位。因此，深化政府采购制度改革，必须坚持以采购人为本，与各政府采购相关当事人构建良好、和谐的采购关系，促进“和谐采购”。

坚持以采购人为本，就是要充分尊重采购人的合理需求，维护采购人的合法权益，一切应以采购人需不需要、满不满意作为工作的出发点和落脚点，作为评判工作成效的标准。只有大多数采购人满意了，才能证明政府采购制度是科学的、先进的，改革是有成效的。当然，采购人的满意要建立在符合政府采购法律、法规和相关制度文件的基础上，建立在不损害供应商合法利益和国家利益的前提下。如果采购人的需要和满意是不合法、不合规、不合理的，各采购代理机构要予以说明，耐心解释，细心指导，不但会说“不行”，还要说“为什么不行，应该怎么办”。如果采购人不依法纠正的，可提请财政部门协调、处理。

促进和谐采购，就是要用改革的思路、市场的手段和科学的方法，认真分析、研究各单位和社会各界对政府采购的各种意见和建议。最近，省里已经计划建立全省统一的政府采购供应商库、评审专家库、商品价格信息库和区域性网上政府采购市场，以及通过协议定点项目的网上竞价办法，着力解决政府采购价格高、质量差、效率低的问题。各地也要积极出主意、想办法，破解工作中的一些难题。

促进和谐采购，就是要协调处理好政府采购相关当事人之间的关系，充分发挥采购单位的主观能动性，努力为供应商营造一个公平竞争的市场环境，让采供双方都能感受到政府采购所带来的优势和好处，并积极争取单位领导和有关监督部门的支持。同时，要重视和加强宣传，让采购人和供应商明白政府采购的政策、规定和相关操作流程，让社会各界理解和支持政府采购工作。

促进和谐采购，还要更加注重机构队伍建设。政府采购是一项业务性很强的工作，采购人员不仅要懂经济、懂管理，还要懂技术、懂法律。各级财政部门对政府采购监管部门要更加关心，适当充实力量；对集中采购机构要大力支持，尽力保障工作经费，可以考虑把工作经费与对集中采购机构的考核相结合。各级政府采购管理部门和集中采购机构，要牢固树立大局意识、服务意识、责任意识和廉政意识，结合“树新形象、创新业绩”主题活动，切实转变工作作风，不断提高工作效能和专业服务水平，在服务中树立威信，在服务中赢得支持，共同促进“和谐采购”。

同志们，

深化政府采购制度改革，是各级党委和政府赋予我们的一项光荣而艰巨的任务。我们要以科学发展观为统领，抓住机遇，开拓创新，全面完成政府采购改革的各项目标和任务，不断开创政府采购工作的新局面。