政府采购评审因素的细化、量化问题的处理，是笔者参与政府采购代理服务工作以来面临的一项棘手的工作，政府采购评审因素细化、量化的强制性要求，导致政府采购活动在很长一段时间处于普遍不合法状态，这里面，有特定历史条件的问题，更多的，是政府采购实践活动与政府采购评审因素细化、量化不能有效兼容的问题，笔者将从四个方面对这个问题进行一个简单的探讨。

一、相关法律法规、规范性文件关于评审因素细化、量化问题的规定

政府采购法律体系关于评审因素的量化的首次提出是2014年底2015年初，在《政府采购法实施条例》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》 这两个接连出台的法规和规范性文件中明确了“综合评分法评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”。但对于量化指标的说法，行业内普遍没有具体清晰的认识，在实际的采购活动中也很少进行实践。随后，财政部国库司出版了《政府采购法实施条例释义》，书中对实施条例里的这句话进行了解释“这句话包含两层意思：一是评审因素的指标必须是可以量化的，不能量化的指标不能作为评审因素；二是评审因素的指标量化后，评分标准的分值也必须量化，评审因素的指标量化为区间的，评分标准的分值也必须量化到区间。”《释义》里的这句话对评审因素量化的解释是比较明确的，而且与后续出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规章里关于量化问题的主导思想基本一致，但在这个时期，《释义》仅是一个观点，对《实施条例》的解释不具有法律效力。同时，在这个阶段，国家优化营商环境的各项政策不落地，供应商在整个政府活动中权利意识不强，政府采购领域质疑投诉较少，对量化问题的关注不多，采购文件中即便有评审因素未量化的问题，也很少被发现被研究，无论是采购人还是代理机构，甚至各级财政监管部门都没有把政府采购评审因素的量化问题认真对待。

从部门规章这个层面，对于评审因素量化问题的明确是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》这部规章2017年的出台，它第一次明确出了“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”同时，随着财政部政府采购指导9号案例出台，采购人、采购代理机构开始意识到评审因素的细化、量化问题如果解决不好可能影响到采购项目的执行实施。财政部87号令在2017年10月1日实施，紧接着，《政府采购质疑和投诉办法》2018年3月1日实施，越来越多的供应商开始意识到应充分运用到法律法规赋予的质疑投诉的权利，对评审因素量化、细化的问题的解决迫在眉睫。

自2019年开始，政府采购领域的质疑、投诉开始呈现井喷状，但绝大多数的问题，相关法律法规约定明确、清晰，采购人、采购代理机构依法处理质疑，配合监管部门依法对投诉事项说明，可以保障政府采购活动的进行。但在量化问题上，还存在一个普遍无所适从的情形，第二部分会详细论述。

2020年10月，财政部发布了《政府采购需求管理办法》（征求意见稿），其中三十六条 对采购需求审查的要求中，明确了“客观评审因素应当设置细化、量化、固定的分值，主观评审因素是否细化分值并尽可能缩小自由裁量区间”。《需求管理办法》（征求意见稿）中首次提出了主观、客观评审因素的概念，而且对主观、客观评审因素均设置分别提出了不同要求，笔者认为这是科学、合理、可执行的。

但在《政府采购需求管理办法》（2021年7月1日实施）正式发布时，这一条被遗憾的拿掉了，《需求办法》关于评审因素细化量化的规定更加严格，执行难度更大。其中第二十一条“采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。”直接明确不能量化的指标将不能作为综合评审因素，这对政府采购尤其是采购服务类项目是一个巨大的考验。

二、政府采购评审因素细化、量化的三个历史阶段

第一个阶段：普遍明显不量化阶段

2019年之前，通过检索在中国政府采购网及各省级分网上发布公告的绝大多数采购项目，关于评审因素的设置，采购人、代理机构普遍使用“优良中差+区间分”的模式来设置分数，由于采购项目的投诉质疑举报较少，导致这种约定俗成违法的评审因素设置方式还是成为了现阶段政府采购评审因素的主流，采购人、采购代理机构很难意识到此问题的严重性，因为没有问题，很少有机构、有人深入的去研究它。

第二个阶段：尝试改进阶段

2019年后，由于政府采购领域投诉质疑数量的上升，供应商、采购人、采购代理机构都开始深入研究政府采购法律法规的每一个细节，以便加以利用或防范风险，但在评审因素的量化问题的认识上，参考性的东西少，还是引起较大争议，尤其是9号指导案例比较极端，业界很难判断到底不量化不细化的根源在哪里，一是不能判定“优良中差”到底是个原则问题，还是个尺度问题，我们将“优良中差”细化描述是否可以；二是不能判断到底是区间本身违法还是区间过大引起的自由裁量权过大的问题；三是不明确到底什么是“商务条件和采购需求指标有区间规定”，主观评审因素算不算是有区间规定。

政府采购领域的专家学者也好，监管部门也好，都很难给出一个令人信服的答案，所有的都在可以告诉你什么是不量化，但很少有人能说清楚什么是量化。带着这些问题，采购人、采购代理机构开始不断的以身试法，一是先尝试将“优良中差”进行细化的描述；二是尝试缩小区间甚至取消区间值；三是实在难以量化就剔除相关评审因素。在这个尝试学习的过程中，很多采购人、代理机构都得到了惨痛的教训，付出了巨大的代价。

当时行业内很多供应商看到了在量化问题上有可乘之机，恶意的质疑、投诉、举报，甚至利用媒体造势，谋取不正当利益，笔者作为代理机构的工作人员，处理过很多类似的案例，有的供应商甚至组织专业的律师团队在专职做这项工作，趁机钻政策空子，扰乱了正常的政府采购秩序，降低了采购效率，破坏了社会公平正义。

痛定思痛，各采购人、采购代理机构也在不断的尝试找到解决问题的办法，得益于政府采购良好的信息公开制度，各采购人采购代理机构也在不断的相互参考、借鉴，在大家的集体努力下，逐渐形成了一种似乎可行的方式，即评审因素的技术采用得分制，满足一条技术参数要求得相应的分值，其余部分尤其是主观评审因素各采购人、代理机构各显神通，但笔者发现，本质上，这就是对主观评审因素“优良中差”高层次、高水平的描述，没有改变评审的实质规则。

但好在这个阶段，政府采购领域的各方都在关注它、研究它，这是一个好的方向。

第三个阶段：评审因素的普遍固化阶段

财政部对量化问题的尺度一直把握的比较严格，处罚处理也重，但地方政府在这个问题上还会综合考虑预算执行进行以及地方经济发展问题，笔者曾经看过全国多个地方财政监管部门的投诉处理决定，有的甚至认为量化问题不是个问题，对于量化问题的尺度不一让很多采购人、代理机构无所适从。但工作还是要做，只能夹缝中求生存，逐渐固化出了一套既能看起来基本量化、又能执行操作评审办法。

技术部分：列出技术参数若干条，每条一个分值，不满足不得分；有的采购人和代理机构也在尝试优于采购需求加分，这种方式对于采购本身来说是科学合理的，但不能判定完全合法；

商务部分：设置业绩得分项，部分不排斥不歧视的证书奖项得分项；

主观评审因素：最大程度的量化成客观指标，如售后服务水平量化成响应时间，培训能力和水平量化成频次，同时设置小区间甚至不设区间，项目比较敏感的话尽可能缩小甚至不设置主观评审因素；

经过一段时间的采购活动实践，发现即便如此还是带来了很多问题，后续进行论述。

三、评审因素量化问题的根源和带来的影响

笔者认为，政府采购评审因素的设置之所以强调量化，就是为了降低评审专家的自有裁量权，但首先降低自由裁量权不等于取消自由裁量权。其次，降低自由裁量权的问题是出在专家身上还是出在量化上面，这个问题不弄清楚，量化问题就解决不了。通过量化的方式解决专家问题，笔者认为，解决问题的思路是有问题的。

法律法规也明确了评审因素可以有主观因素，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中明确了“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。”也就是说，售后服务等需要主观判断的可以作为评审因素。但对售后服务等主观评审因素强制量化，这显然是不科学的，如果科学，在零售行业、服务行业早就实现了，我们去银行办业务、打通讯商手机客服，在对服务的评价阶段都是以“优良中差”作为标准，因为这是最有效，最科学的方式，也是便于执行的。我们不论量化成哪个指标，都难以把这个事情讲清楚。举个例子，我们去银行办业务，业务办理结束，我们需要对服务人员进行评价，我们不能以业务办理时间来评价，因为每个人办理的业务类型不尽相同，也不能以经办人员微笑次数来评价，因为微笑也不一定代表服务态度就好。所以，最好的方式就是“优良中差”。对主观评审因素的强制量化是有违科学的。

笔者认为，近几年来，关于评审因素的强制量化已经带来了一些严重的问题。

一是导致评审因素偏离实际采购需求。评审因素的设置非常重要，直接影响采购质量和效率。评审因素的设置主要应依据采购需求，力求做到科学合理。但实际采购中，采购人和代理机构为了迎合监管机构和要求，评审因素设置将主要根据能否量化、能否避免被质疑、投诉，被处理去设置，大家就会将容易量化的指标作为评审因素，而那些不易量化、不能量化的指标则将会逐步淡化并将最终退出评审因素，评审因素不科学、不完整。如，货物类采购项目很容易变成技术指标的比拼，而服务水平、履约能力、售后服务等不能或不易量化的评审因素将逐步淡化退出评审因素，这将极大地影响采购质量，严重偏离采购目的。

二是容易助长违法行为。根据目前各级政府采购网上公示的采购文件来看，很少能有采购文件做到评审因素的完全细化量化，有些别有用心的人员趁机利用这一管理漏洞、针对没有细化量化的采购文件进行恶意质疑投诉或举报，引发了大量的质疑投诉，一旦被投诉，项目会被叫暂停，严重影响了采购项目实施效率，扰乱正常的政府采购秩序，给各级监管部门带来大量的投诉处理工作量，浪费大量时间和行政资源。

三是影响政策功能发挥。如果按照强制细化量化评审指标的要求编制采购文件，采购文件发布后，各潜在供应商（投标人）经过计算，就能毫无偏差的得出自己的综合评审得分，势必会降低部分中小企业和国产品牌参与采购积极性，容易导致品牌垄断和降低采购的竞争性。

四是难以发挥评审专家作用。细化量化评审因素，目的在于降低评审过程中评审专家的主观评审因素，这个目的和出发点毫无疑问是正常的，但评审因素的完全细化和量化就会让评审专家形同虚设，即便不具备专业能力，只需将投标文件与招标文件简单地进行一些数字、指标比对，就能得出综合评审得分，专家作用难以有效发挥，与设置专家评审的立法目的相悖。

四、关于政府采购评审因素量化问题的建议

随着《政府采购需求管理办法》逐步贯彻，主观评审因素将逐步退出打分项，所带来的问题现阶段还没有暴露出来，但带来技术参数排斥、低价中标现象、服务类项目评审因素设置困难等问题一定会严重影响采购项目实施。

笔者以自身工作经验，向相关部门提出几点建议：

一是明确对政府采购评审专家的定位问题，对评审专家参与政府采购活动的评审职责、评审内容进行明确，以规范性文件的形式明确评审专家是不是仅能做技术参数的比对，有没有权力对主观评审因素进行打分；

二是尽快明确相关政策。建议财政部针对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第三款内容出台具体释义，研究制定关于评分办法量化问题的具体执行标准，结合《政府采购需求管理办法》明确出来主观评审因素到底怎么设置；

二是出台标准版本的招标文件或评审标准，加强对政府采购领域规范性引导，体现政府采购法实施条例三十二条的政策要求；

三是打击恶意投诉、举报、敲诈勒索等不法行为。建议各级政府采购监管部门对心怀不轨、搞恶意质疑投诉甚至敲诈勒索的不法机构及人员予以严厉打击，维护正常的采购秩序，保证政府采购效率，净化优化政府采购营商环境，维护社会公平正义。

财政监管部门对于政府采购活动不能仅仅行使监管职责，更多的，要引导政府采购领域有序发展，保障各方合法的权利利益，对政府采购活动的引要从宏观上符合国家大政方针政策入手，尽可能避免关注到市场经济活动的细枝末节，不要把政府采购当成政府行政行为来管，应当成采购活动来管，更多的关注采购活动的科学、合理性。（海逸恒安项目管理有限公司）