近日，由上海财经大学城市与区域科学学院、上海财经大学自由贸易区研究院、上海财经大学研究生院、上海财经大学学术期刊编辑部、上海财经大学国防经济研究中心联合主办的2015年中国“国防经济前沿”青年学者及研究生学术论坛召开。

《上海经济评论》收录了论坛的四篇文章，分别探讨了军品价格制度、国防投入品供给模式、美国军品采办绩效评估体系，以及以湖南航空航天产业为例，分析了军工产业的投入产出绩效。

四篇文章都指向了国防经济中的一个大问题，就是市场与政府的关系。党的十八大报告强调，“必须站在国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设和国防建设，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。……建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子。”

因此，四篇文章在给出的可行性解决方案中，都提到了“军民结合”。

军事经济学院三位老师向先登、程曼莉、张翠芳认为，“军品价格制度改革的核心是基于集权与分权的资源配置与使用问题，但权力的分割不仅涉及到技术层面，更受制于政策因素和经济因素。”并且他们提出，未来军品价格管理应聚焦和着力的目标，就是实现向“共生式”调控（双元协商）和“收敛式”（市场调控）深化的转变。

军事经济学院胡维娜认为，“政府只是提供国防投入品的一种选择，而不是唯一选择，还存在着国防投入品的其他提供方式。”而她所指的“其他方式”就包括“积极鼓励和支持有资质的民营企业参与”。

向先登 程曼莉 张翠芳

1.军品市场的隐性契约与有限规制

军品市场具有典型的双边垄断特征，并因历史的和行业的特殊背景，一直以来被视为自然垄断的领域。规制理论认为，对自然垄断行业进行规制所要解决的首要问题是，如何识别垄断企业的成本，并在此基础上制定相应的规制价格。对军品市场进行规制，我国政府一般采取的是进入规制和价格规制两种方式。在生产环节，通过许可证授权，政府将军品承制资格限定在少数企业，力求避免无管制的“自杀性竞争”，但这种身份歧视显然不利于行业的良性发展。近年来，“特权垄断”的长期市场格局开始解冻。如2007年出台的《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》指出，应按照分类推进的原则，通过扩大许可证发放范围，鼓励社会资本参与武器军品科研生产，逐步建立和完善武器军品科研生产准入和退出制度。2008年，国务院、中央军委颁布了《武器装备科研生产许可管理条例》，明确了“许可管理”的原则性框架体系。继而，工信部、总装备部于2010年联合发布了《武器装备科研生产许可实施办法》，从操作性层面进一步加强对行为主体的从业行为、资质能力、进入退出等的有效监管，也为多种所有制经济主体进入军品市场提供了合法渠道和具体途径。而在流通环节，围绕“军品价格”进行规制与反规制的制度博弈，则始终成为影响军品市场运行效率的驱动性因素。

在规制市场上，军品价格制度本身存在着双重困境：一方面，军品承制商的垄断势力将影响非竞争性军品价格，而且这种“垄断力”越强，价格偏离军方的预期值也越大。另一方面，从市场微观行为看，政府虽然主导军品的价格制定规则，但决定价格的成本信息却为承制商独有。趋利性使得承制商缺乏足够动力与政府（军方）共享成本信息。现行军品完全成本定价模式的症结在于，价格制定权与成本信息占有权发生分离，处于信息劣势的政府只能强制性设定5%的固定利润率进行规制。实践中这种强权型价格规制的流弊相当严重：行政化的资源配置导致要素价格发生扭曲，军品市场中军事原则与经济原则的脱钩（decoupling）将最终导致“棘轮效应”——军品性能与军品价格交互攀升，进而加剧了国防非均衡发展。

政府规制容易导致寻租行为，而且政府规制本身就是利益集团寻租的结果。军品市场发生租值耗损的必然性就在于政府规制下军品计价的“成本基础”。无论是供给制下的实际成本、核算制下的计划成本，还是合同制下的定价成本，定价模式在本质上都属于完全成本补偿。这种补偿模式不仅埋没军品无形资产价值，抑制企业技术创新动力，而且难以发挥价格应有的激励和约束功能。在政府和企业之间，事实上达成了某种“隐性契约”：企业接受5%的低利润率，同时政府给予制度性补偿。一方面，通过提供隐性补贴，政府要求企业搭载与其经营目标不符的军事性和社会性职能，实际上是国防负担对于军品承制商的一种变相转嫁。并且，由于信息不对称，政府无法准确把握补偿额度，企业就有可能与规制者进行价格博弈而软化预算约束，从而引致军费的非生产性转移和耗散。另一方面，这种补偿实质上是一种“设租”，是对企业价格寻租的默许和妥协。以实际成本为基准定价之所以能延续多年，即使改革也仅是局部微调，几乎很少有跳跃性、激进性的制度变迁，根本就在于在长期动态博弈中，政府和企业之间达成了“纳什均衡”。从政府角度讲，需要5%的低利润率而“默许”企业可能通过会计操纵导致的成本虚增。所以，政府对价格规制可视为一种“有限规制”，其实是军品市场长期制度博弈的“均衡”结果。

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2.军品价格制度的渐进式变迁

建国以来，军品价格制度的演变在以完全成本定价为轴线的框架下，在节点上呈现出局部微调的特征。

从路径角度看，军品价格制度呈现出类似经济体制改革的渐进式制度变迁形态。在这一过程中，政府一直充当着军品定价规则的主导者和规制者。虽然对一些焦点性采购合约条款（如利润率），政府也对供需双方的意见进行了充分调研，但仍维持着不变的利润率水平，军品市场依然处于“保本微利”的格局。军品定价的“供给制-核算制-合同制”演变路径，在本质上是一种供给主导型制度变迁模式。一方面，政府作为市场倡导者，需要凭借法律规范、利益刺激等手段降低军品采购交易成本以实现社会福利最大化；另一方面，政府同时作为价格规制者，通过设置严苛的军品市场进入壁垒（进入规制和价格规制在此目标一致），力图获取最大化垄断租金。军品价格制度要实现向市场调控阶段的转向，就必须打破这一“诺思悖论”（North dox）也就是要在军品定价效率与军品价格租金之间寻找一个均衡。虽然，不排除在此过程中军品市场微观主体（军方和承制商）会采取种种院外游说（voicing）和谈判协商的方式来表达改革军品定价规则的制度性需求，但新的价格制度变迁必然受限于规制者对制度变迁成本和收益的整体分析。通常情形是，在外部市场竞争和交易成本的双重约束之下，政府倾向于维持军品价格运行机制的低端化状态，必要时甚至通过隐性补贴、隐性设租等转移支付方式实现最大化垄断租金目标（国防安全性、权力稳定性、资源支配性、租金隐蔽性等）。此外，基于各自利益考虑，军方和承制商都有动力加大与政府重签军品价格条款的谈判能力，并且会对合约条款的“罅漏”做出有利于自己的解释。

3.军品价格机制

军品价格制度改革的核心是基于集权与分权的资源配置与使用问题，但权力的分割不仅涉及到技术层面，更受制于政策因素和经济因素。由于价格改革所面对的制度传统不同，可供改革投入的资源禀赋各异，加之旧价格机制惯性思维的影响又分布不均，军品价格制度变迁方式有可能呈现出很大的异质性：一种是断裂式地推进价格制度变迁，一种是渐进式地推进价格制度变迁。前者通过推行“休克疗法”式的激进方式突然终止旧机制的运转，但这种变迁方式由于缺乏制度弹性和适应性而极易产生“制度真空”和“制度寻租”，迅速积累、激发深层次矛盾和纷争，并且也需要大量的改革实验成本维系。在相当长时期，军品价格制度的深层次问题逐渐浮现乃至沉疴难治，但规制者并未进行“刮骨疗伤”式的全域性激进改革，而采取的是相对温和稳态的局部微调（《军品价格管理办法》在改革开放18年后才得以出台，即是明证），一个重要原因正是考虑到军品市场有别于一般产品市场的内在特殊性，这就是政（军）-企之间的隐性价格契约。

从历史看，军品价格制度的市场化程度长期走低，在这种集中管制的政府主导型定价机制框架内，政府是主要的甚至是唯一的价格决策主体。随着宏观经济环境的不断开放以及军品价格改革的持续深入，价格制度的市场化色彩越来越明显，此时价格决策的主体将逐渐多元化。除了经济体制与价格管理体制运行状态、市场经济发育程度之外，对经济规律的认知程度也是影响军品价格制度安排的重要因素。由于认识到军品价格制度运行中存在的某些结构性问题，如企业经营成本的不可控性、承制商对规制者形成的倒逼机制、财政补贴的道德风险性、军品定价调整的滞后性等，作为规制者的政府，其管理重点势必由计划体制下的“定调价”为主转变到市场体制下的“定规则”上来，并能合理平衡好“越位”与“缺位”的内在关系，最终对军品价格管理的政策取向、市场定位和权力配置实现广度和深度上的调控。

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3.1 “注入式”价格规制

如果规制者在主导军品定价上没有充分实现角色转换（从规制者到引导者），并且表现出对传统计划型定价模式有强烈的偏好和路径依赖时，即使在局部区位或环节出现了有利于新一轮价格改革的市场化雏形（如系列化的配套件、零部件、元器件、原材料以及能源动力等，其价格的市场化导向开始明晰）和“松绑信号”（如对规制者进行院外游说和协商谈判），甚至规制者本身也推行了某些政策（如《军品价格管理办法》），一旦规制者对价格制度改革疑虑重重或对既有计划定价体制存在强烈偏好，新一轮价格制度改革也很可能前景黯淡。除非在认知上出现重大调整，否则更深入的市场化只会导致更大程度的效用耗损。由此可见，政府作为规制者，其认知程度和意志决断对军品价格制度变迁的成败至关重要。

正如前文所述，试图通过人为压低的军品价格来实现隐性补贴，这是多年来规制者所秉持的一种“注入式”决策思维，其核心强调凭借行政管制来平滑和维系军工行业低端态的生产效能。从长远看，这种短期性和短视性的举措无疑将挫伤和损害军品市场的深度发育，更无助于内涵化军品价格制度安排。除非出现某种结构性困境而导致军品市场无法正常运转，否则军品价格制度变迁依然是规制者主导下的“注入式”管控理路。

3.2 “渗透式”价格引导

经济体制改革的深化，除可以为军品价格市场化营造一个良性的宏观环境外，对微观市场主体又能够发挥过滤和定位的功效，如军工企业逐渐具备市场自主意识和独立法人财产权，而军方在全寿命全系统管理的战略框架下，事实上已成为军品市场具有独立意义的买主。可以理性假设，虽然政府、军方、企业三者根本利益仍趋一致，但军方因为开始具有独立的市场主体身份而有自我利益最大化的诉求，却并不会因坚持传统价格制度安排而享受额外收益。在这种情况下，一以贯之地继续施行“注入式”价格规制显然有悖于市场经济的基本理念，更不符合规制者的长远利益，基于市场需求导向的价格制度变迁势在必行。对于市场竞争需要怎样的价格制度安排，规制者并不能完全认知。同时，基于对市场风险和改革成本的考虑，规制者希望新一轮价格制度安排呈现出渐进式、渗透式的自然过渡状态，而非激进式、跳跃式的断裂状态。因此，理性选择就是在不触动旧价格制度框架下，对一些具有结构性矛盾并且呈现空白状态的区位或环节进行新政策或新结构试验。同时，利用旧价格体制结构运行的弹性，以一种扩张的方式渗透进去，通过以点带面的“节点式”改革，以此决定全面推行价格变迁的可行性，从而最大限度地发挥新定价体制的辐射效应。

其实，在计划体制和市场体制转接阶段，规制者不仅对新体制和新市场的认知尚处于较低层次，而且也不愿意轻易失去主导军品定价的巨大租值，因此深度市场化的价格制度改革难以全面发起。另一方面，在军品市场主体有限性、市场竞争不完全性以及市场资源配置计划主导性的多重约束下，军方和企业更难以发起基于需求导向的价格改革。因此，这一时期军品市场最为显著的特征就是供给主导下的渗透式制度变迁，其辐射效应至少反映在两个层面：一是空间上的扩展，如对“一厂一价”、“一年一价”的调整并向区域或行业推广；二是内涵上的衍伸，如在军品成本中增加关于补偿军品生产中特殊消耗的内容，并将这部分消耗作为专项费用一次或分次计入制造成本。

2001年《中央定价目录》的出台，标志着经过20多年的市场化改革，价格管理体制的框架基本得以建立，规制者实现了由“定调价”向“定规则”的职能转换。这一时期“以点带面”的军品价格制度改革，在确保最大化规制者效用的前提下，打破了僵局，凝聚了共识，优化了环境，增进了福利，有效减少了市场风险和降低了交易成本。但也应该看到，这种渗透式价格改革思路依然带有旧体制下集中统一的制度惯性，改革牵涉面偏窄，改革手段偏单一化和低端化。

3.3 “共生式”价格调控

所谓“共生式”调控，是指为了优化价格生成、分散市场风险和降低交易成本，军品价格制度主体之间基于信息共享和利益互补的动态协同。价格管制依托国家威权实施，政府的核心工作是使用强制力消除企业的价格寻租行为。军方只能高度附属于规制者行政权力架构之内，其主体意识和独立身份长期被忽视。显然，这是不同于成本不相容和规则不相容的另一种“身份不相容”。“共生式”制度安排则凸显了军方在军品价格管理中的主体地位：一是，强调军方作为军品唯一买主对国防工业发展所应肩负的责任意识（对企业）；二是，强调军方作为军品议价审价执行主体对军品采购效率提升所应具备的综合能力（对政府）；三是，强调军方作为利益独立化的市场主体对衔接政府制度供给与企业制度需求所不可替代的传动功能（对政企）。显然，这一新的价格决策模式不同于传统的供给主导型或需求牵引型制度安排，突出了军方在政策传递和政策实施中的主体地位和轴心功能，从而在真正意义上消解了供给导向下政府“越位”与“缺位”的体制性困境，因此可以看出其是一种“中间扩散型”的制度变迁模式。

在“共生式”价格变迁过程中，由于军方了解军品市场的真实状况，因此有积极推进价格制度变迁的现实。