一、联邦财政机构和预算程序

加拿大联邦财政部作为一个宏观经济管理部门，主要负责制定并协调各项经济政策，在政府决策和预算编制过程中发挥主要作用。在经济事务方面，负责向政府提出国民经济运行分析和预测报告，国际经济、金融形势分析和对策建议，制订金融政策；财政事务方面，负责编制联邦政府预算，税收政策立法和关税政策，管理联邦政府债务，管理联邦政府对省和地区的转移支付，代表联邦政府定期向议会报告预算执行情况。

加拿大联邦政府财政部内设9个职能司：经济和财政政策司、经济发展和法人财务司、联邦—地方关系和社会政策司、金融部门政策司、国际贸易和财务司、税收政策司、国有企业服务司、咨询和通信司、法规司等。以上司局都向常务副部长办公室（Deputy Minister’s Office）负责。

参与联邦预算制定的有三个方面的人员和机构：一是主要的参与者，包括总理、财政部长、内阁和内阁政策委员会以及特别委员会。二是一些重要的参与机构，包括财政部、枢密院办公室、国库委员会秘书处。其中枢密院办公室的职责是管理内阁日常事务、政府部门间协调、向总理和内阁提出建议以及对内阁的决定进行记录等；国库委员会秘书处的职责是监督各部门现有项目支出、建立运行制度、协调部门对议会的报告、管理内阁国库委员会；三是咨询机构，包括议会财政委员会及其他机构。

加拿大联邦政府预算编制过程中，枢密院会同财政部向总理提出预算战略要点建议，财政部最终制定预算，国库委员会协助进行预算编制并具体执行。加拿大财政年度是每年的4月1日至次年的3月31日。具体预算决策过程如下：

1．3月-6月：提出初步预算建议和部门预算准备阶段

每年3月开始编制下年预算。预算建立在对国民经济进行审慎预测的基础上，财政部依据本部门和咨询机构对下一年的经济增长率、通货膨胀率、利率、就业率等进行的分析预测，分析影响财政收入和支出的因素，提出新的收支政策和预算建议，并由国库委员会秘书处通知联邦各部门。根据财政部提出的预算建议，各部门制定本部门的预算计划，该计划为三年滚动计划，内容包括本部门的战略重点、优先项目、支出预算、项目风险及业绩考评指标等。部门提出的预算计划分别报送财政部和国库委员会秘书处，由国库委员会秘书处进行初步审查。从3月份开始至8月份，财政部还要对经济增长和财政收支做进一步的预测。

2．8月-9月：内阁对政府优先进行的重点工作进行审议

财政部长在内阁会议上提出财政经济预测结果及下年预算要点，与各部门负责人就预算安排进行具体磋商，在此基础上对部门初步的预算进行修改，形成经内阁磋商后的预算框架。

3．10月-12月：进入预算咨询过程

10月份，众议院财政委员会举行听证会，财政部长发表预算要点，介绍当前及未来一年的经济形势及其与政府预算目标的关系。听政会后，该委员会提出预算咨询报告，但不进行表决。

4．12月-下一年1月：内阁对预算计划进行审议

财政部负责将议会磋商形成的预算建议反馈给内阁做进一步审议。

5．1月-2月：对预算进行最后的决策

财政部长与总理根据内阁讨论结果和众议院财政委员会报告，确定最终的预算案。2月份，财政部长代表政府向议会提交预算案，5月份众议院财政委员会向众议院全体会议提交预算审查报告，并在议会讨论通过。

二、联邦政府预算赤字转为预算盈余的有关情况

上世纪90年代末以前，加拿大联邦和省财政长期收不抵支，财政赤字规模居高不下。从80年代初到95-96财政年度前，联邦政府财政赤字占GDP的比重一直在4%以上。各省平均财政赤字占GDP的比重也在2%左右。1993年10月克雷蒂安政府上台后，为扭转这一局面，一方面对收入预测方法进行改革，另一方面加强了对支出项目的审查。95-96财政年度以后，联邦和省的财政赤字率逐渐下降，联邦政府从97-98财政年度起，各省从1999-2000财政年度起财政赤字转为财政盈余。2002年，加拿大联邦政府财政盈余占GDP的比重为1%，是同期西方7国（G-7）中唯一实现财政盈余的国家（其他几个国家赤字率的情况为：英国-0.8%、美国-1.0%、意大利-1.4%、法国-2.0%、德国-2.8%、日本-8.0%）。

[!--empirenews.page--]

联邦政府由财政赤字转为财政盈余，得益于以下几方面工作：

1．　　　　 在上世纪80年代进行的结构改革。包括税制改革、对养老保险项目进行融资。

2．　　　　 公众的意见。在1993年以前，公众并不支持减少财政赤字的建议。而在制定1993财政年度预算后，削减赤字的呼声已经很高。

3．　　　　 在预算计划上采取审慎的措施：改革过去单纯依靠财政部内部对经济的预测确定收入规模的做法，也引用了私营部门做出的经济预测来确定收入预算，比以前更加谨慎，提高了收入安排的可靠性；建立应急准备金，用于因预测误差和不可预见事件带来的支出，不能用于新的项目，如未使用则用于削减赤字或增加盈余；延长债务发行期限，使其对利率变化的敏感程度降低。

4．　　　　 加强对拨款项目的审查，包括考察其是否符合公众利益、政府参与的必要性、是否与联邦的职责相符合、提高效率的可能性、是否具备支付能力等。

5．　　　　 对拨款项目进行改革，将拨款项目压缩10%以上（2001-2002年度联邦拨款项目600.9亿加元，占全部支出的37%。而法定支出项目占40%）。

6．　　　　 调低国债利率。1995年国债利率平均为9%，2002国债利率降至5%，利率降低使国债付息支出相应下降。

通过采取以上措施，财政情况开始好转。对比1993-94财政年度和2001-02年度财政收支占GDP的比例情况，预算收入占GDP的比重没有变化，都是15.9%；而预算支出占GDP的比重由占GDP的16.5%下降到11.6%，下降了4.9个百分点；债务付息支出占GDP的比重由5.2%下降到3.5%，下降了1.7个百分点。预算收支差额由5.8%的赤字率转为0.8%的盈余率。

三、联邦与地方政府之间的职责和财政收支划分情况

（一）宪法对联邦和省级政府职责的划定

加拿大实行权力分散的联邦政体。联邦和省政府各自有独立的宪法赋予的权利。在很多情况下，联邦和省政府各自在不同的领域里享有立法权。对政府如何征税、安排支出以及借多少债没有或很少有限制。

加拿大宪法对联邦政府和省级政府的事权有比较明确的划分，联邦政府负责货币发行、国际贸易、民航、铁路、外交、国防、就业保险等事务，省级政府主要负责教育、卫生、市级机构、社会福利、警察、自然资源、高速公路等事务。联邦政府和省级政府共同的事权有养老金、移民、农业和工业。

在实际操作中，也有一些领域的事权在联邦和省两级政府间存在交叉，如环境、司法等。对联邦和地方政府的事权划分，每五年联邦和省政府要进行一次讨论，根据有关变化情况提出调整的建议。

（二）各项财政收入在联邦和省级政府之间的划分

根据1867年联邦宪法的规定，联邦政府拥有从任何来源获取收入的无限权力，独有征收间接税和关税的权利。各省政府有权征收直接税，有权从所具有的自然资源中获取收入。

属于联邦政府的财政收入有海关进口税和非居民税，属于省级政府的财政收入有博彩业和酒类专卖收入，地产税以及自然资源收入。联邦政府和省级政府共有的税收有个人所得税、企业所得税、销售税和工资税。属于省级政府的税基较稳定且不断地在增长，属于联邦政府的税基较小而且不稳定。根据加联邦政府税收协定，各省的所得税由联邦政府代收、代管，所征税款再由联邦拨付给省政府。该协定在尊重宪法规定的联邦和省政府的各项课税权的基础上，一定程度上统一了联邦和各省的所得税制度。

与其他一些发达国家相比，加拿大联邦政府财政收支占全国财政收支的比例是较低的。联邦财政收入占全国财政收入的比重约为45%，低于美国66%、澳大利亚69%、德国65%的水平。联邦财政支出占全国财政支出的比重约为37%，也低于美国61%、澳大利亚53%、德国41%的水平。

加联邦政府转移支付占省级政府收入的比重为12%，其中大西洋四省比例较高，分别为纽芬兰省39%、爱德华王子岛省35%、新不伦瑞克省33%、新斯科舍省32%。而经济发达的安大略省和阿尔伯塔省分别只有7%。

[!--empirenews.page--]

（三）联邦和省政府财政收支结构

1．联邦收支结构

2001-2002财政年度，加拿大联邦财政收入为1733亿加元，其中，销售税(GST)249亿加元，占14.4%；失业保险金180亿加元，占10.4%；其他所得税30亿加元，占1.7%；公司所得税240亿加元，占13.8%；个人所得税838亿加元，48.4%，非税收入79亿加元，占4.6%；其他收入117亿加元，占6.8%。

2001-2002财政年度联邦财政支出为1644亿加元，其中国防支出106亿加元，占6.4%；行政运转和资本性支出264亿加元，占16.1%；国有企业支出41亿加元，占2.5%；对各级政府的转移支付266亿加元，占16.2%；对个人的转移支付391亿加元，占23.8%；其他转移支付199亿加元，占12.1%；债务付息支出377亿加元，占22.9%。以上收支相抵，盈余89亿加元。

2．地方财政收支结构

以纽芬兰省为例，2001-2002财政年度该省财政收入38.1亿加元，其中，个人所得税6.12亿加元，占16.1%；汽油税1.3亿加元，占3.4%；酒类生产企业利润0.9亿加元，占2.4%；销售税5.35亿加元，占14%;烟草税0.66亿加元，占1.7%；企业所得税0.55亿加元，占1.4%；其他地方收入7.46亿加元，占19.6%；均等化转移支付11.62亿加元，占30.5%；卫生和社会转移支付3.31亿加元，占8.8%；其他联邦转移支付0.83亿加元，占2.1%。

2001-2002财政年度纽芬兰省财政支出为38.1亿加元，其中，卫生11.27亿加元，占29.6%；债务付息5.75亿加元，占15.1%；社会福利支出5.37亿加元，占14.1%；自然资源、农业、贸易、工业和旅游支出1.33亿加元，占3.5%；政府行政管理支出2.17亿加元，占5.7%；治安支出1.71亿加元，占4.5%；交通和通信支出1.18亿加元，占3.1%；资本性支出0.96亿加元，占2.5%；教育支出7.37亿加元，占19.3%；其他支出0.98亿加元，占2.6%。

四、联邦转移支付的形式

加拿大联邦政府每年都要向省和自治地区政府提供转移支付，以保证所有的加拿大人都能得到合理而且水平相当的公共服务。联邦转移支付对一些重要的省级项目提供支持，如保健、中等教育以后的教育、社会援助、社会服务以及儿童的早期发展等。加拿大联邦政府对省和地区的转移支付主要有三类：卫生和社会转移支付，均等化项目转移支付和地区公式化补助。2002—2003年度联邦政府向省和地区提供的转移支付合计476亿加元。联邦政府转移支付占各省财政收入的比重，最低的埃尔伯塔省为18%，最高的纽努瓦特地区为89%。以上三类转移支付的具体内容是：

（一）卫生和社会转移支付（Canada Health and Social Transfer 或 CHST）

该转移支付是联邦政府最大的一项转移支付，主要用于支持卫生健康、高等教育、社会援助和社会服务项目，包括儿童早期发展等。该项转移支付所有省份都有。地方政府对联邦政府提供的健康和社会转移支付资金可以根据其特点在各项社会项目间自主安排支配，但要遵循加拿大卫生法的有关原则，同时要保证对接受社会援助的人不设居住地条件。卫生和社会转移支付有现金转移和税点转移两种形式。2002—2003年度，联邦政府卫生和社会转移支付共357亿加元，其中现金转移支付为191亿加元，税点转移支付为166亿加元。

1996年，加拿大联邦政府取消了原有的计划资助项目对各省的拨款，建立了卫生和社会转移支付。1996年以来，加拿大联邦政府已经四次增加了卫生和社会转移支付。包括1996年建立卫生和社会年度现金转移支付基数110亿加元；1998年将基数提高到125亿加元；1999年提出5年内增加115亿加元；2000年进一步增加基数25亿加元，将基数增加至每年155亿加元。

2000年9月，加拿大部长会议通过了一项对卫生进行更新和投资儿童早期发展的执行计划。按照该项计划，联邦政府承诺在五年内再增加健康和社会转移支付211亿加元，其中包括22亿加元用于早期儿童发展。该项法案2000年10月20日获得通过，在2001年联邦预算中已安排相应资金。

这样，全部的卫生和社会现金转移支付在2001—2002年度为183亿加元，2002—2003年度达到191亿加元，2005—2006年度将达到210亿加元。到2005-2006财政年度，卫生和社会现金转移支付将比2000—2001年度的水平增长35%。加上税收转移支付增加188亿加元，到2005—2006年度联邦对省和地区卫生和社会转移支付总计将达398亿加元。到2003—2004年度末，联邦政府将提出2006—2007年度和2007—2008年度卫生和社会现金转移支付的具体数额。

[!--empirenews.page--]

在联邦卫生和社会转移支付中，税点转移形式是联邦政府将其一部分税收空间转移至省级政府。具体地说，是指在联邦政府降低税率的同时，省级政府相应提高同等的税率。税点转移支付是加拿大卫生和社会转移支付的一个组成部分，该项转移支付始于1977年。联邦政府将其个人所得税税率的13.5个百分点和公司所得税税率的1个百分点转移给省和地区政府。实行税收转移支付，对纳税人的税收负担不产生任何影响，只是原来属于联邦政府的部分收入改为归省级政府所有。税点转移支付对联邦和省级预算起到的作用与现金转移支付是一样的。但对各省来说，与现金转移支付形式相比，税点转移支付具有能够保持持续增长，同时受联邦政府的控制要小的优点。

我们在考察纽芬兰时，该省财政部门认为，卫生和社会转移支付优点是省里能自主安排使用，有助于提高其提供公共服务的水平。缺点是投入不够，而且由于资金是按人均进行分配，对地方的需求考虑不够。

（二）均等化项目（The Equalization Program）

均等化项目是联邦政府用来减小地区财政不均衡的重要转移支付项目。该项目保证欠发达省份在保持同等税率水平的情况下，能够为其居民提供同等水平的政府服务。均等化转移支付是无条件的，各省可以自行安排使用。2002—2003财政年度，联邦政府向8个省提供了103亿加元的均等化转移支付。这8个省是：纽芬兰（10.19亿加元）、爱德华王子岛（2.48亿加元）、新斯科舍（12.6亿加元）、新不伦瑞克（11.74亿加元）、魁北克（46.78亿加元）、马尼托巴（11.58亿加元）、萨斯喀彻温（3.25亿加元）、不列颠哥伦比亚（4.88亿加元）。该项目保证每个加拿大居民平均享受的公共服务水平不低于5863加元。

均等化转移支付额的计算，是根据联邦法律规定的公式进行的。凡是收入能力或财力低于一定标准的省，联邦政府都将提供均等化转移支付，以使其收入能力达到标准水平，该标准采用的是魁北克、安大略、马尼托巴、萨斯喀彻温和不列颠哥伦比亚等5个中等收入省的平均财力。2002-2003财政年度以上五个省的平均财力为人均5863加元。

均等化转移支付具有“下限”和“上限”。下限的作用是防止得到的转移支付在某一年度比上年下降较多；上限是为每年的均等化转移支付总额规定一个最高值，以使其保持与宏观经济同步增长。

纽芬兰省财政部门认为，均等化转移支付在向落后地区提供财政支持方面发挥了重要作用。但同时认为其存在一些缺点，如希望能够提高均等化转移支付的标准，用10个省的平均财力做为标准而不是用5个省；该项转移支付的目的是使各省财力达到均等化，而在刺激各省的经济发展方面未能发挥积极作用等。

（三）对北部地区的公式化补助（Territorial Formula Financing，或 TFF）

对北部地区的公式化转移支付是加拿大联邦政府每年向其北部地区政府（Territorial government）提供的一种无条件转移支付。该转移支付是根据联邦政府和北部地区政府间达成的协议进行的，目的是保证北部地区政府在支出成本较高的情况下向其居民提供与其他省份相当水平的服务。虽然北部地区政府具有通过提高税率、出租、销售产品和服务来提高其收入的权力，其财力的相当一部分仍来自联邦政府提供的地区公式化转移支付。在2002-2003财政年度，该项转移支付额为13亿加元。

地区公式化转移支付的确定是根据“差距弥补”原则进行的。即对北部地区政府收入能力和支出需求存在的差距，按照公式进行现金转移支付。目前联邦政府与纽努瓦特地区、西北地区、育空地区执行的协议是1999年4月1日开始实施的。2002—2003年度联邦政府提供的13亿加元地区公式化转移支付中，纽努瓦特地区为6.4亿加元，西北地区为2.97亿加元、育空地区为3.58亿加元。

（四）其它形式转移支付

除以上三种主要的转移支付外，联邦政府还提供一些小的转移支付项目，如语言教育项目等。2002—2003年度其他形式的转移支付为17亿加元。

[!--empirenews.page--]

五、几点启示

（一）明确划分各级政府间的事权是确立政府间财政关系的前提。加拿大宪法对联邦政府和省政府间的事权做了比较明确的划分，另外还建立了联邦和省政府的事权划分具体问题磋商制度。明确的政府间事权划分是科学编制预算，制定转移支付政策的基础。我国现有法律规定包括预算法及条例都未对政府间的事权划分做出明确规定，我们感到，在预算管理政策制定和预算决策过程中，很多问题的根源都在于政府间特别是中央政府和省级政府的事权划分不明确。例如地方政府部门的工资性支出是维持政府机构运转必需的经常性支出，而维持本级政府机构运转是典型的地方事权，但目前中央政府仍承担部分地区的调资增支。又如，维护国家安全是典型的中央政府事权，但是目前地方政府仍承担着本地区国家安全机构的部分经费开支。因此，通过法律规定的形式明确划分政府间事权，是规范各级政府的预算管理，提高政策透明度的迫切需要。

（二）转移支付体系具有以一般性转移支付为主的特征。加拿大联邦政府的三种形式的转移支付中，均等化项目和对北部地区的转移支付都是无条件转移支付，地方政府可以自主安排使用；而规模最大的卫生和社会转移支付，虽然是规定了用途，但范围较宽，包括用于支持卫生健康、高等教育、社会援助和社会服务项目等，地方政府在资金使用上有很大的自主权，因此也接近于一般性的转移支付。目前我国中央对省的转移支付体系中，尽管一般性转移支付所占比例在不断提高，但规模仍然偏小，而各种形式的专项转移支付仍然占相当大的比例。我们认为，在明确政府间事权的基础上，简化转移支付形式，建立以一般性转移支付为主的转移支付体系，是今后转移支付制度改革应遵循的一项原则。在这方面，加拿大联邦转移支付体系值得借鉴。

（三）均等化转移支付标准的确定方法简便易行且透明度高。加拿大联邦政府对省级政府的均等化转移支付的标准，采用的是魁北克等5个中等收入水平省的人均财力的平均水平。该方式有一些不足之处，如因素过于简单，没有考虑各地区经济发展水平差异，但优点是在计算补助标准时剔除了经济比较发达地区和比较落后地区的影响，使标准财力的确定更客观，政策透明度高。我国不同地区经济发展水平不同，加上自然环境的差异，发达省份和落后省份人均财力差距很大，尽管在制定转移支付政策时考虑了地区差距问题，但在制定具体标准时更倾向于采用全国平均值，再对各省规定一系列的分配系数。这种做法的一个弊端是分配方法过于复杂，不利于提高政策的透明度。可以考虑借鉴加拿大的做法，在设计转移支付公式时，剔除最发达和最落后省份的影响，选择一些中等水平的省份作为依据。

（四）压缩财政赤字的做法值得借鉴。加拿大联邦政府在压缩财政赤字，实现由赤字转为盈余方面采取的一些做法，如在对经济和财政收入规模进行预测时采取审慎的原则以提高预算收入安排的可靠性、加强对支出项目的审查等，值得我们借鉴。