一、美国政府采购法规体系

美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段，政府部门的公共支出基本上都要按照政府采购的形式进行。美国的政府采购规模很大，1999年度联邦政府的采购额（包括行政和国防采购）为2760亿美元，其中国防采购所占份额最大，为1300亿美元，约占国防年度预算的50%；各州和地方政府的采购总额为3700多亿美元，各州和地方政府的采购额约占GDP的11%。近几年来，联邦政府的采购额在下降，而地方政府的采购额在上升。

美国南北战争以前，虽然也有政府采购，但是管理非常混乱，无法可依，腐败现象严重。自美国南北战争以来，建立了集中采购制度，形成了一套完整的政府采购制度体系，各种行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方法。

由于美国实行联邦制，其政府体系由联邦、州和地方（包括县、市、镇）三级政府组成，联邦和州之间没有上下级隶属关系，各州拥有独立的立法权，在不违背国家宪法的前提下可以制定适用于本州的法律，因此，美国的政府采购法规体系包括联邦政府采购法规和各州政府采购法规两个部分。

（一）美国联邦政府采购法规体系

美国联邦政府采购法规体系的构成主要包括三个层次：一是法律对政府采购行为的规范；二是联邦政府根据联邦法律对政府采购行为的规范；三是联邦政府有关部门根据联邦法律和联邦政府的规定对政府采购行为的规范。

1．联邦政府采购法律

美国联邦议会没有制定专门的政府采购法律，只是在有关法律中对联邦政府采购问题作出相应的规定。迄今为止，与政府采购相关的法律有500部之多，最主要的有《武装部队采购法案》、《联邦财产及管理法案》、《联邦政府采购政策办公室法案》、《1996克林格尔----科享法案》、《小额采购业务法案》、《1994联邦采购合理化法案》、《合同竞争法案》、《1978合同纠纷法案》、《1978总监法案》、《小企业法案》、《购买美国产品法》、《贸易协定法案》、《服务合同法案》、《戴维斯----培根法案》等。

2．联邦政府采购法规

由于没有专门的政府采购法律，有关政府采购的规定散见于众多法律之中，很难具体操作，因此，联邦政府将有关法律中所作的规定加以综合和细化，形成了一部集许多指导联邦所有的购买活动的许多条例于一体的《联邦采购条例》（FAR）。该条例对联邦政府的采购计划、采购方式、合同类型、签约方法及要求、采购合同管理、采购合同条款及合同格式等，都作出了具体规定。《联邦采购条例》由总务局、国防部、航天局等部门根据总统的指示负责拟订，并根据实际情况的变化及时进行修改，一经批准公布，联邦政府各部门的所有采购活动都应当依照《联邦采购条例》进行。

3．联邦政府各部门采购具体规定

联邦政府各部门和机构可以颁布贯彻，补充联邦采购条例的采购条文，并且在一些情况下，可以依照适当的通知要求，偏离《联邦采购条例》，但不得与有关的法律和《联邦采购条例》的原则相抵触。

（二）美国各州政府采购法规体系

由于美国实行联邦制，各州拥有独立的立法权。各州的政府采购不适用联邦议会制定的有关法律和联邦政府制定的《联邦采购条例》，而是按照各州制定的有关政府采购的法律进行。在美国各州，有的制定了专门的政府采购法律，如弗吉利亚州就制定了《弗吉利亚州公共采购法》；有的则没有制定专门的政府采购法律，而是在相关法律中进行规范。

与联邦情况类似，美国各州的政府采购法规体系也是由州议会通过的法律，州政府以及各县、市议会依据州有关法律制定的采购条例，州政府各部门以及各县、市政府依据法律和条例制定的具体实施细则三个层次组成。各州、县、市政府的所有采购活动都必须依照本州的政府采购有关法律、条例和具体实施细则执行。

二、政府采购机构设置

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(一)联邦政府采购机构设置

1．联邦政府集中采购机关

美国联邦政府设立的集中采购机关为联邦总务署。总务署直属于白宫，主要职能包括制定联邦政府各部门的具体采购政策，负责联邦政府所有房产的建设、维护和租赁，向联邦政府各部门供应一般性办公用品，为联邦政府各部门提供电话等技术服务。总务署下设政策办公室、政府房产部、技术服务部、供应服务部等职能部门。

2．联邦政府各部门采购机构

联邦政府各部门根据不同情况，设立相应的采购职能机构，负责本部门的采购业务。据了解，联邦国防部虽然设有采购办公室，但只负责制定国防采购的具体政策，具体采购活动由各军种的采购机构负责实施。在国防系统，各军种的采购机构是按照功能设置的，如海军设有飞行采购部、舰艇采购部等。联邦财政部设立采购办公室，负责制定财政部系统的具体采购政策并负责组织、协调本部范围内的所有采购活动，财政部内各局配备有一名首席采购官，具体经办各局的采购事务。

3．联邦政府集中采购机关与联邦政府各部门采购机构的关系

除教育系统的房产管理委托联邦教育部门管理外，联邦政府拥有的其他房产均由联邦总务署负责管理，联邦政府各部门不负责房产管理。

联邦政府各部门的办公用品供应在联邦总务署成立之前，由各部门自行负责。总务署成立后，经美国国会授权接管了这项工作，改由总务署集中采购并负责向各部门供应。总务署负责与企业签约，供应给各单位，供应功能是通过两个途径实现：一是总务署建有仓库，存储有关物资，各单位可从总务署购买。二是通过因特网下订单。但是，近年来，这种传统形式正在消失，总务署侧重于签订长期供货合同，各单位与签有合同的企业直接联系采购。需要说明的是，根据修订后的法律规定，总务署所签的合同对联邦政府各部门并没有强制性，各部门也可以按照联邦采购规定自行与企业签订合同。

在为联邦政府各部门提供技术服务方面，总务署通过与企业签订长期服务合同并帮助各部门提出技术方案等方式予以实施。如全国联邦政府的电话，总务署与电话公司签约，国内长话价格是4分/分钟。与办公用品采购一样，总务署提供技术服务的职能也不是强制性的，各部门有权自行采购。但是，由于总务署对采购程序、采购法律比较熟悉，价格很优惠，因此，很多部门也非常愿意到总务署采购。

此外，五年前，总务署成立了政策办公室，负责制定联邦政府的采购政策。政策办公室制定的政策适用于全联邦政府，比如，联邦政府各部门的汽车租用、日常办公用品的管理、出差补助的具体标准以及废旧物资的处理方法和程序等，都由总务署政策办公室在征求各部门意见的基础上负责制定，各部门均应遵照执行。

（二）地方政府采购机构设置

由于各州的法律规定不同，美国各个地方政府采购机构的设置形式各异。有的地方政府设有集中采购机关负责本级政府的采购业务，如马里兰州的蒙哥马利县采购部，就是直属于县政府的独立行政机构，负责全县的集中采购。采购部下设业务和行政两个主要部门，大约有20名采购专业人员。有的地方政府则在财政部内设置采购办公室，如弗吉尼亚州的费尔法克斯县采购办公室，就设在县财政部内，负责物资和服务采购、财产管理、库存管理、仓储及配送、额外和剩余财产管理、支持小企业和少数民族企业项目等。该采购办公室下设小企业服务处、行政服务处、采购及材料管理处、系统及客户服务处，依法履行负责相应职责。

三、政府采购方式

从联邦政府与各地政府的情况看，政府采购根据采购数额的大小，分别采取不同的方式：

（一）　 公开开标的密封招标

对于超过一定金额以上而且要求非常确定的采购，一般通过这种方式进行。金额标准的确定，联邦政府以及各个地方政府的规定有所不同。如亚历山大市规定的金额标准为5万元；蒙哥马利县规定的金额标准为2.5万元；而联邦总务局的金额标准则为10万元。通过公开开标的密封招标方式采购，中标的原则是报标方最符合招标要求、最负责任、且报价最低，一般只适用于产品和建筑工程，如警车、武器、化学药剂等，有些服务也用这种招标方式，如园艺服务等。

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通常情况下，集中采购机关或者政府部门采购机构建有供应商目录库，所有企业可以通过网络或者填写固定表格提出申请，申请内容包括企业规模、行业、性质等。集中采购机关或者政府部门采购机构接到企业申请后不需要进行审查而直接给予注册。公开招标时，集中采购机关或者政府部门采购机构应当出在通过报纸、网络等方式发布招标公告，或者向所有在供应商目录中的与采购项目相关的注册企业发出招标通知。企业投标后，集中采购机关或者政府部门采购机构要通过公开的渠道，如查验经注册会计师审计过的财务报表、企业等级以及了解该企业与其他政府部门合作的历史纪录等，对其资信进行详细调查。集中采购机关或者政府部门采购机构认为没有把握的企业，可以要求其交纳保证金，招标结束或者合同履约后予以退回。

在规定的招标期限内，各个有关企业均可以提出投标方案，但是一经投标，企业不得重新更改投标方案。投标期满后，集中采购机关或者政府部门采购机构根据事先公布的采购要求和评比办法，对所有投标方案进行评比，报价最低、最负责任、满足采购一切要求的投标方中标。

由于公开开标的密封招标形式较为呆板，一般仅适用于有形的具体商品采购。政府部门采用这种方式采购，就必须提出详细的采购要求，而政府部门只知道需要什么商品，并不清楚市场上该商品的性能、价格等具体情况，这就使得政府部门在招标中过于被动。因此，采购中采用公开开标的密封招标方式现在越来越少，更多地采用与企业谈判、协商的方式。

（二）协商采购

对于超过一定金额以上而且要求不很清楚的采购，一般采用与企业协商的方式进行。金额标准与采用公开开标的密封招标方式相同。但是，这种方式下，政府部门不是向企业提出有明确采购要求的招标公告或者招标通知，而是向企业发出征求建议书，同时提出评标的具体项目和标准。投标方根据政府部门的要求，提出提供技术说明和建议方案，然后由采购机构和用户单位代表组成的评审委员会以及由专业技术人员组成的技术评定组，按照事先公布的评标具体项目和标准确定各投标企业的评分，再通过与评分最高的投标企业谈判确定中标企业。如果谈判破裂，就与评分第二的企业谈判，直到中标企业最终确定。

协商采购方式与公开开标的密封招标方式不同之处，就在于中标原则的差异，公开开标的密封招标方式按照最低价格法确定中标企业，而不考虑质量等因素；而协商采购方式则按照最佳价值法确定中标企业，质量因素、技术因素、价格因素、社会因素等均要考虑，定量和定性的标准相结合。

（二）　 公开竞价采购

对于金额在2500到25000元之间的商品采购，可以采用公开竞价的方式进行。这种方式下的采购，程序较为简单，所通知企业的范围较小，一般只从供应商目录中随机抽取三至五家企业，加上上次中标的企业，一起进行竞价，根据竞价结果确定中标企业，并与之签订采购合同。

（三）政府采购卡

对金额小于2500元的采购，一般采用政府采购卡的方式进行。政府采购卡相当于信用卡，根据工作岗位的不同，有关人员所持政府采购卡的金额和范围各不一样。持卡人员在授权范围内，寻找合理的价格并遵循采购的规定程序，即可进行采购活动。当然，每个持卡人员在拿到政府采购卡之前都要接受不同程度的培训。

（四）单一渠道采购

它不需要向社会发布公告。只有在下列情况下，才能采用这种方式：一是对政府最有利；二是确实属于独家供应，这就需要在全国甚至全世界范围内进行详细调查；三是法律或政府规定。实行单一渠道采购，合同价格可能会很高，因此极少采用。

此外，美国地方政府还采用搭桥合同方式采购，即由一大县政府牵头签定合同，其他县采用统一签订的合同，同时根据不同情况增加自身所需条款后进行采购。采用这种方式采购可以降低采购成本，节省签约时间，各地方政府自愿参与，签约金额也没有任何限制。

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四、政府采购过程

美国政府采购过程，一般分为三个阶段：

（一）　 确定采购目标

这个阶段由政府各部门来完成。政府各部门应当拟定采购计划，确定需要采购什么，规定采购活动执行者以及合同的签定时间。这就要求政府各部门要按照经过议会批准的预算，提出应当实行采购的工程、商品和服务，并作出采购数量、商品功能、服务要求、价格以及采购程序等信息的详细说明。

（二）　 签订采购合同

这个阶段由各级政府集中采购机关或者政府各部门内设的采购机构来完成。集中采购机关或者各部门采购机构根据政府部门的制定的采购计划，按照法律规定的采购方式和程序，负责签订采购合同。采购合同签订的方式可能各有不同，具体采取什么方式进行采购，主要取决于政府采购能否通过竞争的方式予以实现。在竞争激烈的采购中，集中采购机关或者政府部门采购机构可以通过公开招标或者采购邀请，向投标方说明具体的需求，然后由各投标方准备投标方案，集中采购机关或者政府部门采购机构再根据最佳价值法或最低价格法，在各个投标方案中选定签约人签定采购合同。

在签定采购合同过程中，所涉及的法律十分庞杂，集中采购机关或者政府部门采购机构以及采购官员面临的最大难题，就是如何使所签采购合同既要严格遵守法律规定以确保整个过程符合公平、公正原则，又要最大限度地满足政府部门的采购要求。

（三）　 监督合同履行

这个阶段由有关的监督部门来完成。集中采购机关或者政府部门采购机构只负责根据采购要求完成采购合同的签订过程，不负责对供应商是否履行采购合同实施监督。监督采购合同的履行，由接受过专业培训的专门监督人员负责，其主要任务是保证供应商所提供的商品和服务满足采购合同上的质量以及性能要求，同时保证供应商按时定量提供商品和服务。

五、政府采购监督机制

美国对政府采购人员的行为、供应商履行合同以及政府部门采购活动等方面的情况，实行全方位、多层次严格的监督，监督机制相当健全，制约手段也很有力度。

（一）政府机关对采购人员和供应商的监督

由于政府采购人员的权力是公信权，花的都是纳税人的钱，因此，所有采购机构及各政府部门与采购有关的人员，均以最高的职业道德标准约束自己。所有采购人员绝对不能做出不道德的事，这在法律中都有比较详细的规定，如禁止采购人员卷入与个人利益有关的合同，采购人员的家庭成员不能参与政府的交易；当合同与个人利益有关时，要求采购人员必须回避；禁止接受供应商的吃请，禁止收受礼品；采购人员辞职到供应商的企业工作，两年内不能代表该企业与政府进行交易。如果发现政府采购人员有不道德行为，政府部门首长、内部监督机构就可以依法对其进行处理。

政府集中采购机关或者政府部门采购机构有权根据举报，对有违反规定的供应商进行处理，可以对其发出警告，情节严重的甚至可以取消供应商的资格。当然，被处理的供应商可以到法院申诉，最后由法院作出裁决。

（二）审计机关对政府部门和采购机关的监督

各级议会和政府中均设有专门的审计监督机构，负责对采购机关、政府各部门的采购活动实施审计监督。审计人员通过抽查等方式，对政府各部门进行年度审查，发现问题依法严厉给予严厉惩处，如对应当实行集中采购但划整为零、分散采购的政府部门，可以取消其签约权。

在招投标过程中，未中标的企业如果感觉受到采购机关的不公平待遇，可以向审计机关提出申诉。审计机关接到申诉后，就会立即进行核查。核查期间，除合同执行对国家利益大于对企业不公平待遇的情况外，已签合同应当停止执行，直到审计机关核查完毕并下达指令才能恢复执行。

（三）司法机关的监督

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美国设有专门的行政法院，负责对政府机关的行为实施监督。企业对于政府机关以及采购人员在采购活动的违法行为不满，可以向法院提起诉讼，法院在立案后依法做出裁决。

（四）公众和供应商的监督

在美国，各级政府部门一般设有举报电话和其他举报渠道，公众可以随时反映采购人员的违纪行为。政府部门对于公众反映的问题一般都能及时予以调查和处理。

根据法律规定，所有企业均有权根据政府的需求说明进行报价，有权要求政府依照事先公布的评判标准，排除一切不相关的干扰，对其报价做出评判。未中标的企业以及中标供应商对政府不合理的行为提出抗议，由中立的仲裁机构做出裁决。