英国政府开支没有粗线条

时至今日，英国财政部等各大政府机关都已在网上公布财政数据，英国财政部每年也都会公布公共开支指南。其中包括详细的开支分项，以PDF格式或excel表格方式在互联网上公布。2010年10月20日，年度公共开支指南已经在网络上公布。通过互联网，任何人都可以查阅到相关材料。

近50个官方机构一年发布近万条财务信息，政府建立数据解读网站帮助公众理解

每个政府部门每年都要公布年度报告，其中包括详细的开支分项。英国49个政府部门一年发布近万条信息。为了便于公众理解和判断，英国政府专门建立了“数据英国”（data.gov.uk）网站，将公众关心的政府开支、财务报告等数据整理汇总并发布在互联网上，并对其中的热点议题和重要开支进行进一步阐释，并对公众意见进行反馈。该网站已经有超过5400多份原始数据汇总。

政府机构玩转社交网络，twitter上第一时间公布支出信息，flickr上进行图表阐释

早在2009年英国财政部就在着名社交网络twitter上注册了官方帐号@hmtreasury,并第一时间将财政动向在互联网上公布，内容涉及所有财政事务，政府花费也是其中重点。最近的一批消息中，财政部在11月19日向它的16000多名关注者公布了月支出超过25000英镑的消息。与此同时，财政部也利用着名的图片共享网站flickr公布政府财政信息，在英国财政部2010年政府支出指南的基础上，在flickr上对报告中所涉及的数据又进一步作了深入解读。网站，将公众关心的政府开支、财务报告等数据整理汇总并发布在互联网上，并对其中的热点议题和重要开支进行进一步阐释，并对公众意见进行反馈。该网站已经有超过5400多份原始数据汇总。

伦敦花钱都有“细纹路”

伦敦地方开支，500磅以上均会“公示”

2008年伦敦开始例行发布大伦敦区财政开支明细，凡超过1000磅的支出均会记录在案，2010年夏天更进一步，公布标准二次下调，超过500磅的所有政府开支会被记录在案。最近的开支信息，可以在大伦敦区当地政府网站london.gov.uk上轻易查到。

10年以来伦敦地方开支按月披露，7月以来平均每月开支340万磅

08年来按季度或双月发布统计数字，今年夏天基准调整后，伦敦当局开始按月发布统计数据。7月以来，伦敦当局总开支达到1700万磅，平均每月340万磅，在最新公布的月度开支报告中，大伦敦区超过500磅的公共支出共有378项，合计2919516.02磅。[详细]

理论上而言，公开财政信息只是一个技术问题，按照会计报表公布即可。成熟严格的预算会计制度以及基于预算会计所形成的相关报告，加上及时、全面、细致的公开程序，成就了英国财政开支的高透明度，锻造出了一个没有“其他开支”的英国财政。

英国财政预算管理考察报告

为学习借鉴英国财政预算管理的先进经验，我局组织中央国家机关17个部门的22名财务处长，于2007年6月27日至7月17日赴英国接受财政预算管理培训并进行实地考察。在英期间，考察团听取了英国财政部（HM Treasury）和国际会计师委员会（AIA）的专题介绍；走访了英国政府商务办公室（OGC）等中央政府部门，以及肯特郡、布莱顿市、哈姆雷特塔桥市、兰博斯市等地方政府。从培训考察情况看，英国在财政预算编制、预算执行和预算监督等方面有一些好的做法和经验，对加强和改进我国财政预算管理很有启发。

一、中央政府财政预算管理的基本情况

（一）管理体制。英国中央政府实行的是“财政部垂直管理、赋予各部门一定灵活度、内外监督密切结合”的财政预算管理体制。（见附件：《英国中央政府财政预算管理组织结构图（图1）》）

财政部负责国家财政预算的收入、支出管理以及国家经济和财政政策的制定。管理的主要特点是：一是实行预算支出全口径管理。财政部不仅负责核定中央政府各部门的各项预算支出，包括人员支出、公用支出和项目支出，而且负责核定中央对地方的转移支付支出，并可直接对郡、市、项目或项目单位进行垂直预算管理和财政拨款。二是实行各部门财务主官（Accounting Officer）委派制。由财政部指定各部门的财务主官，全面负责所在部门的财务管理、会计核算和内部审计监督。各部门财务主官的工资列入所在部门预算，但财政部发布人事任命，有权解聘违反规定的财务主官。各部门财务主官与财政部签署服务协议，负责向财政部报告财务和预算情况，并保持与国家审计办公室（NAO）的联系。各部门财务主官可以自行指定下属财务会计和内部审计人员。三是财政部与各部门签订公共服务协议（Public Service Agreement），明确各部门预算资金支出后应达到的公共服务目标。公共服务协议是财政部对部门进行综合性预算支出评估审查和绩效考核的重要依据，也是社会舆论监督的直接依据，规定了部门使用预算资金后应达到公共服务水平和实现的绩效任务目标，对保证和提高预算资金的使用绩效具有重要的激励和约束作用。公共服务协议期限3年，一经签订即通过互联网、出版物等形式向社会公布。[!--empirenews.page--]

各部门配合财政部进行本部门预算管理，具有一定的预算管理权限。各部门的收入主要来源于财政部的预算拨款，并有很少部分的有偿服务收入，如有关信息、政府资产对外有偿转让收入。各部门的预算支出由部门预算支出权限和年度管理性支出两部分组成：部门预算支出权限是财政部代表中央政府核定给各部门的，由部门内部自行控制，期限为3年，3年内部门可自行调控预算资金的使用，3年末的结余资金延续至后3年继续使用，如不再使用，政府将收回，从而对结余资金实行有效控制；年度管理性支出是由议会授权财政部根据各部门的实际情况分配的支出，财政部直接汇报议会，各部门无权自行管理，如国家养老金、失业保障金及其他社会保障性支出。（见附件：《部门财政预算管理组织结构图（图2）》）

（二）管理机制。英国中央政府在财政预算管理机制方面不断探索，大胆创新，逐步采取了一系列先进的方法和技术。

1.预算编制和会计核算采用权责发生制（Accruals Basis）。1997年之前，预算编制和会计核算采用现金制（Cash Basis），预算管理主要关注现金往来，预算支出不区分货币性支出和资本性支出，导致无法实现预算收入和预算支出成本的正确配比，无法准确核算和真实反映各个时期总预算和各部门预算的盈亏。英国中央政府意识到预算支出的使用价值不佳问题后，于1997年正式在预算编制和会计核算中运用权责发生制，在政府财政预算和财务管理中引入与私营企业相同的核算准则--英国公认会计准则。任何一个部门必须设立权责发生制为基础的账户和报表，并且使用资产负债表作为对外财务报告，财政部及各部门既要核算现金收支，也要核算应收应付的往来和费用摊销等。

2.预算分为资源预算和资本预算两类。与权责发生制相适应，英国中央政府预算分为资源预算和资本预算。资源预算是对行政管理消耗性支出所需资金的预算，用来支付实施具体行政管理行为所产生的行政费用，如政府部门水电费等。资本预算是指形成资产的预算，如用于购建房屋、购买使用期限超过1年的办公设施设备等。各部门在编制预算时要严格区分资源性支出和资本性支出，不能相互混淆；执行预算时，在预算期内，最高管理层可在每一年度内对部门资源预算和资本预算资金数额进行调整，但下属部门不能自行调整。

3.采取中期预算制。1997年以前，预算期限为1年，每年都要编制下一年度的预算。年度预算不利于跨年度项目预算资金的均衡安排和灵活调度，容易形成大量结余，导致年末大量花钱；不利于增强预算的预测性和稳定性，给政府中长期施政计划带来困难；每年编制预算时的部分重复劳动耗费大量的人、财、物。为解决这些问题，英国中央政府从1997年起开始实行中期预算，将预算期限延长到3年，第一年4月份至第四年3月份为一个预算周期。预算提前3年编制，考虑比较充分，且编制期内可以不断调整，增加了预算的科学性和严谨性。

4.严格控制各部门预算总额度。财政部根据内阁要求和财力，利用以前年度预算评估审查结果，严格审核各部门的预算需求，逐项分析部门预算的必要性和合理性，认真核定各部门的预算限额，报经国会批准后下达各部门。对部门预算支出控制权限内的预算资金，部门可自行使用。国会认可的部门预算限额不得随意改变，需要追加预算的部门要重新向国会说明情况。部门第三年预算期末如出现超支，该部门部长要向财政部出具书面报告，汇报超支情况、原因以及解决方案等。

5.有效发挥政府采购作用。英国中央政府不仅重视预算编制，更重视预算执行或支出管理，专门成立了负责中央政府采购执行管理的机构--商务办公室（OGC）。商务办公室隶属于财政部，共有400名公务员，负责制定政府采购政策，指导各部门开展采购工作，培训各部门采购人员，建立和维持与供应商的密切联系，与供应商签订框架协议，编制采购目录推荐给各部门使用，对各部门的自行采购进行总体评估。采购目录中的商品和服务相对优惠。各部门遵循商务办公室发布的统一采购标准和合同管理方式，优先选择采购目录所列的供应商。商务办公室领导下的采购集团也从事具体的采购业务。目前，因各部门自行采购不能发挥资金使用规模效益，商务办公室开始引导和促进各部门向协同合作集中采购转变。[!--empirenews.page--]

6.通过降低行政成本节约预算资金。英国中央政府一直把降低行政成本作为节约预算资金的重要途径，其主要措施有：树立对纳税人负责意识，低成本高效能地开展工作；提高人员技能，减少员工数量；部门内外共同合作、资源共享，部门内外职能重新划分、职能下放或外包第三方（社会机构）；精简办公设施设备，节约办公用品；政府借款只能用于公共建设投资等。特别值得一提的是，英国中央政府只有首相和各部部长配有公车，其他公务人员办理公务使用公共交通工具或私车，政府报销车费或者油料费。

（三）监督体系。各部门内部审计机构、财政部、国家审计办公室及其他一些间接监督机构共同组成了英国中央政府财政预算监督管理体系。

各部门财务主官指定本部门内部审计主管。内部审计主管在部门财务主官的领导下，负责对本部门及下属单位的预算编制和支出情况进行监督检查，评估预算支出。部门内部审计主管根据财政部制定的内部审计标准开展工作，并直接向部门财务主官和部长出具内部审计报告。

财政部采用不同形式对各部门预算进行检查和评估，主要是：通过部门上传的数据分析其财务状况，分析发展走向，以此作为预算预测的参考，并联络部门财务主官，对出现偏差情况进行分析；实施综合支出复查评估，范围涵盖部门所有的行动和服务，复审评估期为2年，出具3年纪录。每次支出复查评估时会对部门财务和内审人员进行面试，通过一系列提问来了解部门具体支出情况。

国家审计办公室由议会下议院议员组成，独立于政府序列。国家审计办公室有权对部门预算进行评估检查，其工作重点是评审预算支出最高资金价值，通过问责和公布检查结果来修正预算和实际支出的差额，促进会计核算符合公认会计准则。

其他监督机构也间接发挥着财政预算监督的作用。由首相设立的狮子机构（LION），负责监督办公用房情况，评估某一政府部门是否需要在伦敦设立，办公室数量是否合适。公务员监督局是相对独立的人员监督机构，通过人员复核，5年内将公务和公职人员数降低20%.人力资源部，在内阁办公室领导下集中对政府各部门提供资源共享方面的服务进行复查和监管。

（四）信息网络技术应用情况。财政部开发了中央政府财务管理信息网络系统（COINS），各部门统一使用该系统进行预算会计核算，并通过网络将账户记录及其他预算数据上传至财政部有关部门。财政部同时将这些数据提供给国家统计局（ONS），作为重要的统计分析资料。

二、地方政府财政预算管理的基本情况

（一）管理体制。英国地方政府预算收入主要来源于三大部分：中央政府拨款、地方税和自身营运收入（包括停车收费、违章停车罚款、图书馆年费等）。其中中央政府拨款是主体，通常占地方政府总收入的50%以上，部分郡、市甚至达到了70-80%,如伦敦Tower Hamlets地区2006/07年度预算收入来源中，中央政府拨款占77%,地方税占22%,其他收入仅占1%.各地资金需要与财力方面的差距可以通过中央政府拨款调节得到平衡，地方支出总额一定要建立在国家法律和中央政策的基础之上。中央政府拨款主要分为专用款项和评估补助款项两部分。专用款项是中央政府指定用于某些专门领域（如教育、环境保护）的拨款，有时直接下达到某一具体项目。专用款项是中央政府拨款的主体，大约占拨款总额的80%,而且是一次性拨付。评估补助款项是中央对某地方政府资金需要、财力和工作业绩按照一定的公式进行评估后，给予的一定比例的补助，主要是税收补助款，包括减免税拨款和大笔拨款。减税拨款使地方政府能按一定比例给纳税人减税（通常是每英镑减收18.5便士）。大笔拨款用以资助某地方政府，使之能够不考虑当地资金需要和财力之间的差距，在税收额与其他同级地方政府类似的情况下，提供同样标准的服务。近年来，地方政府开支日益增加，中央政府不断加强对地方财政的控制，这种控制主要集中在开支控制，拨款、借款控制，审计控制等方面。

地方的驻军、警察、消防、应急处理及全民医疗均由中央政府直接管理并负担经费，地方政府的预算支出主要用于公共服务项目。地方政府在机构设置方面享有较大的自主权，各地政府所属机构都不太相同。因此，地方预算资金不是按部门，而是按用途及项目进行分配，其主要用途是教育培训、社区服务、政府低保房、旅游发展、环境保护、市政绿化保洁、道路交通、城市规划等方面。较大的地方政府预算有中心成本项目，专门用来核算固定行政人员的工资及其他行政性消耗。（见附件：《伦敦市HOUNSLOW地区2006/07年度预算支出结构图（图3） 》）[!--empirenews.page--]

（二）管理机制。地方政府财政预算管理采用的管理技术和方法与中央政府在预算编制技术、核算基础、分类、政府采购、降低行政成本方面基本相同，但也有一些自己的特点。

1.主要采用年度预算制。与中央政府不同，地方政府预算主要以年度预算为基础，预算周期为1年，当年4月份至次年3月份为一个预算周期。因此，地方每年都要编制预算。但对于中央政府拨款的项目，因要向财政部和国家议会报告预算需要和执行情况，地方一般都会同时按3年编制预算。受中央采用中期预算的影响，某些地方已开始逐步将预算期限调整为3年。

2.财政预算管理引入企业化运作模式，以结果为导向，注重绩效。随着新公共管理运动的深入发展，英国推行用企业精神和模式改造地方政府。目前，地方政府管理和运作更类似于公司和企业，整个地方政府由首席执行官和各部门主管组成的管理委员会领导。首席执行官任命财务执行官，由其负责财政预算管理。财务执行官直接向首席执行官负责，向其报告工作结果和绩效。地方政府每一预算年度都会向社会公布战略计划、预算和每一预算项目要达到的目标。政府财务主管在编制预算时，会充分考虑应取得的结果；政府最高管理层和议会在审核批准预算时，将结果作为增减预算项目和资金的重要依据；内外部审计人员也将预算执行结果和绩效作为预算审计和评估的重中之重。

3.预算具有一定的弹性。与中央政府部门预算刚性较强不同，地方政府预算具有弹性。当预算收入无法满足某一项目的资金需要时，地方政府既可削减项目支出，也可通过借债来弥补资金不足，从而对预算进行一定的调整。当需要时，地方政府一般会向中央政府借债，中央会给地方低息贷款。

4.采用公益服务外包等形式提高预算执行绩效。为了节约开支，提高预算支出的性价比，很多地方政府将公益服务外包给私人企业提供。政府提出公益服务的内容和标准，私人企业发挥注重成本核算的优势，以较低的成本完成服务任务。兰博斯市等地方政府甚至将征税这种强制性行政事务也外包给了私人企业。也有一些地方政府采取同私人企业合作的方式提供公益服务。另外，地方政府公务用车服务也主要依靠社会，只有市长配有公车，首席执行官选配公车或领取一定的交通补贴，其他公务人员办理公务一律使用公共交通工具或私车。

（三）监督体系。英国地方财政预算监督体系由地方政府内部审计体系、地方议会审计委员会、财政部、国家审计办公室共同组成。总体可分为内部监督体系和外部监督体系。

内部监督体系，从上到下包括政府审计董事会、财务执行官、审计主管、审计员。审计董事会由政府首席执行官和有关部门的主管组成，每三个月召开一次会议，审核评估预算编制和执行工作。财务执行官领导审计主管和审计员开展内部具体审计工作。

外部监督体系，包括地方议会审计委员会、财政部和国家审计办公室。地方议会审计委员会由地方议员组成，每2个月召开一次会议，审议开支概算，提出资金筹措和贷款计划，回顾以前阶段预算编制和执行工作等，确保工作正确，并向政府管理层提出实施建议。中央对地方财政预算的控制和监督，主要通过立法和检查评估来进行。财政部制定地方财政预算管理政策并监督检查中央政府拨款的使用情况，促进款项合规高效使用。国家议会制定地方财政预算管理方面的法律，并由国家审计办公室对中央政府拨款的支出情况进行监督，实施国家法定审计。

必要时，内外部监督机构都会聘请社会中介审计机构介入，进行独立审计。

（国管局 张卫星）