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揭开政府采购国货标准的“庐山真面目”

2024年12月5日,财政部发布《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知(征求意见稿)》。制定政府采购领域本国产品标准的背景是什么?为什么要制定政府采购领域本国产品标准?对政府采购有什么影响?

政府采购领域本国产品标准征求意见稿发布

2024年12月5日,财政部发布《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知(征求意见稿)》(以下简称《通知》),向社会公开征求意见,征求意见截止日期为2025年1月4日。

《通知》主要包括三方面内容:一是关于政府采购领域本国产品标准(简称本国产品标准),二是关于本国产品的适用范围,三是关于对本国产品的支持政策。

根据《通知》,本国产品是指同时符合以下条件的产品:

(一)产品在中国境内生产。

产品应当在中国境内生产,即在中国关境内实现从原材料、组件到产品的属性改变。

属性改变是指经过制造、加工或者组装等工序,产生完全不同于原材料、组件的新产品,并具有新的名称和特征(用途)。属性改变不包括以下细微操作:

1.为确保产品在运输或者储存期间保持某种状态而进行的操作;

2.为产品运输或者销售进行的包装或者展示;

3.在产品或者其包装上粘贴或者印刷品牌、标志、标识以及其他用于区别的标记;

4.简单的上漆、磨光和分装;

5.其他不属于属性改变的情形。

(二)产品在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例。

产品在中国境内生产的组件成本应当达到规定比例要求,具体计算公式为:

​财政部会同相关部门根据产业发展情况,在广泛征求意见的基础上,分产品确定在中国境内生产的组件成本具体占比要求。在分产品的中国境内生产组件成本占比要求公布前,在中国境内生产的产品在政府采购活动中视同本国产品。

(三)符合对特定产品的关键组件、关键工序等要求。

对特定产品,在满足上述条件的基础上,财政部会同相关部门确定产品在中国境内生产组件成本占比要求的同时,还将确定产品的关键组件在中国境内生产、关键工序在中国境内完成等要求。

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制定本国产品标准的背景是什么?

2020年1月起施行的《中华人民共和国外商投资法》第十六条规定,国家保障外商投资企业依法通过公平竞争参与政府采购活动。政府采购依法对外商投资企业在中国境内生产的产品、提供的服务平等对待。

2020年1月起施行的《中华人民共和国外商投资法实施条例》第十五条规定,政府及其有关部门不得阻挠和限制外商投资企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场。政府采购的采购人、采购代理机构不得在政府采购信息发布、供应商条件确定和资格审查、评标标准等方面,对外商投资企业实行差别待遇或者歧视待遇,不得以所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别、产品或者服务品牌以及其他不合理的条件对供应商予以限定,不得对外商投资企业在中国境内生产的产品、提供的服务和内资企业区别对待。

2024年2月,国务院办公厅印发的《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》(国办发〔2024〕9号),要求加快制定出台政府采购本国产品标准,在政府采购活动中对内外资企业生产的符合标准的产品一视同仁、平等对待。

2024年6月,国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案(2024—2026年)》,要求建立政府采购本国产品标准体系。制定政府采购本国产品标准,逐步形成本国产品标准体系,确保不同所有制企业在中国境内生产的产品平等参与政府采购活动。

2025年2月,国务院办公厅在《关于转发商务部、国家发展改革委〈2025年稳外资行动方案〉的通知》要求,尽快制定出台相关文件,明确政府采购本国产品标准,确保不同所有制企业在中国境内生产的产品平等参与政府采购活动。

同时,在国际层面,2019年10月,经国务院批准,财政部经由我国常驻世界贸易组织(WTO)代表团向WTO提交了中国加入《政府采购协定》(GPA)第7份出价清单。2021年9月,我国正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。

在国内和国际双重背景下,为完善我国政府采购制度,对标高标准国际经贸规则,政府采购本国产品标准呼之欲出。

为什么要制定本国产品标准?

我国现行法规对政府采购本国产品没有明确而具体的标准。按照《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第十条的规定,政府采购应当采购本国货物、工程和服务,本国货物、工程和服务的界定,依照国务院有关规定执行。

虽然《政府采购法》明确了“国货优先”原则,但因长期没有“本国货物”的标准,相应法规政策没有得到规范执行,引发一系列的问题。尽管后来出台了《政府采购进口产品管理办法》(财库〔2007〕119号)进行填补,该办法将进口产品定义为通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品,仅仅是将本国产品具体为“本国产品和进口产品”的区分,但仍然没有对“本国产品”的标准进行明确。

《政府采购进口产品管理办法》(财库〔2007〕119号)对外国产品提出的限制措施包括:要优先采购本国产品,除非符合特定的条件;如果采购进口产品必须经过财政部门的审批;采购文件中必须明确标明是否允许采购进口产品;不得限制或排斥国产产品,例如,限定或指定特定专利、商标、品牌或供应商,均属于对本国产品的歧视,如果采购限制进口的产品,采购人需要出具详细的论证审核材料,包括产品产地证明、国内组装证明等。

上述措施仅仅是以排除法划出禁区,制定了外围限制规则,而没有触及在核心区域内的问题。在实际操作中,当遇到技术或组装产品、加工程度高的制成品时,想要采购人员分清具体采购项目中的产品是否为本国产品,难度较大。只要与外国产品沾边的就会被归类为非本国产品。如此,不仅缩小了政府采购可选择的范围,也造成了政府采购前后不统一、各地不统一、部门和领域之间不统一,限制了市场公平竞争。

因此,由于我国现行制度缺乏“本国产品”的标准,在执行结果上不仅形成对外国产品的限制,而且形成对外国投资企业的限制。实际中,对“本国货物”的理解可能分解为供应商国籍;产品原产地、加工组装地、产品品牌、商标、在华外商独资、中外合资比例、外国专利等多种角度,形成各地和各行业的不同政策和执行措施,将差别歧视待遇扩大到外商投资企业在国内生产的货物,甚至一些百分之百在国内生产的货物也被政府采购所拒绝,极大影响了外商在华投资的存在感和积极性。

同时,制定优先采购本国产品的差别待遇政策是各国政府采购法规政策的惯例,是保护本国经济产业、人民福祉的有效办法。纵观全世界,各国都有不同方式、不同程度的本国产品优惠政策并且,随着国际经济形势的变化、国内经济景气的程度而进行调整。我国政府采购法规也应如此。

本国产品标准征求意见稿的要点有哪些?

《征求意见稿》明确了本国产品的概念和内涵,用三项条件搭建了各类本国产品的衡量尺度:一是产品在中国境内生产,二是产品在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例,三是符合对特定产品的关键组件、关键工序等要求,三项条件同时符合的为本国产品。以此建立了本国产品评判的三维框架,是一个非常全面的涵义构建。

本国产品是指产品应当在中国境内生产,即在中国关境内实现从原材料、组件到产品的属性改变。该定义集成了国际主要通行规则中的原产地规则(海关规则)、成本占比规则和关键组件(工序)规则,具体规则将由财政部会同相关部门根据产业发展情况,在广泛征求意见的基础上,细分产品确定。在细分产品的中国境内生产组件成本占比要求公布前,在中国境内生产的产品在政府采购活动中视同本国产品。海关规则最便于执行但不够科学,成本占比和关键组件(工序)规则科学但操作难度大,本国产品定义兼顾了当前的实际情况与未来的长远发展。

《征求意见稿》的适用范围仅为货物,没有涵盖工程和服务,同样体现出了循序渐进的原则,这与我国当前的产业发展阶段有关,也与政策实施的难度有关。

​财政部在《征求意见稿》的起草说明中指出,该标准体系涉及有关在中国境内生产的产品组件成本比例的要求,将在3一5年逐步建立。在此之前,只要产品在中国境内生产,在政府采购活动中即视同为本国产品。开展这样极其庞大的国产货物采购标准的制定工作,充分体现了相关部门实事求是的精神,体现了坚持以开放促改革,主动对接国际高标准经贸规则,积极扩大自主开放的国策,为各地方进一步引进和扩大外商投资政策的完善奠定了基础。

此外,起草说明中也特别强调:在政府采购领域本国产品标准及支持政策出台后,无论是内资企业的产品还是外资企业的产品,只要符合标准即可享受政府采购支持政策。

本国产品标准征求意见稿的亮点有哪些?

一是对货物是否为本国产品提出分行业有差别的境内生产成本占比要求,并对特殊产品关键组件、关键工序等提出特殊要求。不同于有的国家对全部产品执行50%一75%等统一标准的做法,这种管理框架有利于实现政府采购支持本国产业政策的精准化落实。

二是通过明确价格扣除优惠比例的政策,允许非本国产品与本国产品同台竞争。现行政策对于经审批可以采购进口产品的采购项目,在满足最低采购需求的情况下仍允许本国产品参加竞争。对于如何评审,在此次通知文件中拟给出本国产品20%的价格折扣优惠。这还为3一5年的过渡期后为称为本国产品但未达到本国产品认定标准的货物提供了同台竞技的机会。当然20%的折扣优惠率也可考虑根据企业规模、产品行业等进行区分管理。

三是为我国加入政府采购领域的国际协定做好了衔接。进口产品的来源国认定即原产地规定在国际贸易领域的适用标准较为成熟,但是政府采购作为多边贸易框架的普遍例外,需要专门的政府采购领域的国际协定才可以推进互惠式开放。此次拟发布的通知强调,在此前一贯要求的内外资企业平等对待原则的同时,也明确对于同为将来加入的政府采购相关国际协定成员的产品,可按照协定义务予以非本国产品区分政策的豁免。这体现了我国在政府采购领域持续推进市场开放的基本立场。

落实本国产品标准有哪些难点?

现代产品的供应链通常涉及多级供应商和零部件,尤其在一些高技术产品(如电子产品、机械设备等)中,产品的组件链条可能非常长,涉及上百甚至更多的零部件。考虑每一层级的组件成本会使得政策的执行变得异常复杂,尤其在政府采购监管和核算方面,难度增加。在实践中,一级和二级组件的标准化更容易掌握,方便政府在采购过程中进行核算和评估。而对于三级及以下组件,其技术性和多样性较强,且部分零部件甚至可能处于供应链的下游,涉及的技术规格和国际供应商不同,难以统一量化。

对“本国货物”的认定有原产地标准说、知识产权标准说、供应商国籍标准说等多种观点。《征求意见稿》采用了原产地标准。对“原产地标准”本身的界定也是一个较为复杂的问题,一直以来有税则归类改变标准、从价百分比标准、制造和加工工序标准等。《征求意见稿》要求同时满足“产品在中国境内生产”和“产品在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例”条件,且对“特定产品”要求其“确定产品的关键组件在中国境内生产、关键工序在中国境内完成等要求”。这一要求旨在强调核心技术的中国制造,通过发展关键技术和核心生产能力,对于推动国内企业升级、防止技术外流、提高中国制造、竞争力,具有重大意义。

计算成本比例也是难点之一。《征求意见稿》的起草说明中也提到,《征求意见稿》出台后,财政部将会同相关部门在充分征求包括内外资企业、协会商会在内的各方意见的基础上,于3一5年内制定有关产品的中国境内生产组件成本比例要求,以及对特定产品的关键部件和关键工序要求。在此之前,只要产品在中国境内生产,在政府采购活动中即视同为本国产品。

国际上通行的“本国货物”认定标准有哪些?

一、原产地标准:以世界贸易组织《原产地规则协定》为依据认定货物的原产地,进而认定是否属于“本国货物”。目前,世界范围内大多数经济体采用这一标准,《原产地规则协议》为成员国制定了通用的原产地规则,但各国在具体认定上又各有不同。原产地追溯复杂,尤其是在供应链全球化的今天,某一货物从产品研发、原材料供应、零部件制造、组装集成到终端产品的形成和品牌营销涉及多个国家和地区。原产地的认定受不同行业、不同领域价格构成和比重影响,采取此标准,需要结合立足本国国情深入调研、科学细化标准。

二、知识产权标准:依据知识产权权利人所在地是否为本国而认定“本国货物”。该标准可以有效促进本国产业自主创新,提高技术竞争力。但按照这一标准,利用国外专有技术研发但在本国生产的货物则不是“本国货物”。

三、供应商国籍标准:通过货物的供应商国籍认定是否为“本国货物”。这种方式认定简单无需追溯产品来源,可能更有利于灵活应对国际协议要求。但也容易被滥用,无法实现保护本国产业与推动创新的目标。

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